1. Местное самоуправление в России до Великих реформ

Дорогие друзья, эта наша лекция посвящена созданию системы местного самоуправления. Система эта получила название земство, а реформа, которая начала осуществляться указом Императора от 1 января 1864 года, получила название земской реформы.

Слово «земство» нам хорошо известно. Оно часто упоминается. Все мы, к примеру, помним картину Григория Григорьевича Мясоедова «Земство обедает». Но что же такое земство? Что означает само понятие? Это старое русское слово во многом является антонимом к слову «царство». Царство происходит от слова «царить» (управлять). Царство — властная вертикаль, которая увенчивается самодержцем - традиционная для России система власти. Земство противоположно ей. Земство — это земля, это люди, которые живут на земле, те, кто являются объектами царской власти, но при этом могут быть и субъектами, самостоятельно организующими свою жизнь.

Как вы помните, ввести земскую систему пытался Иван Грозный. Ещё в начале своего царствования под влиянием Адашева и священника Сильвестра он провёл реформу местного самоуправления, по которой управлять Россией должен был собор, а на местах власть передавалась местным сообществам, тому же самому земству, которое само и собирало налоги, и судило, и всем управляло. Но очень быстро Россия была разделена Царем на земство и опричнину. И опричнина уничтожила земство с полного согласия Ивана Грозного.

Частично земское самоуправление восстанавливается после «Смутного времени» при первых Романовых так же, как и власть земских всероссийских соборов. Но всё это заканчивается с Петром I. И в Российском государстве с Петра I, а потом и в Российской империи с 1721 года земство, как сообщество людей, живущих на земле, остается совершенно бесправным. Впрочем, Екатерина II вводит некоторые формы самоуправления, но это самоуправление совсем не земское, а дворянское и городское.

Алексей Адрианович Головачёв (1819-1903), ровесник Александра II, потомственный предводитель дворянства Корчевского уезда Тверской губернии (Корчева — затопленный город, рядом с которым находится сейчас новый город Конаково), активный член Тверского комитета по освобождению крестьян, человек, много сделавший для анализа земства, пишет в своей книге «Десять лет реформ», в том числе касающейся вопроса самоуправления: «Многие думают, что начало нашего самоуправления следует считать с учреждения дворянских и городских выборов (то есть с екатерининского времени — А.З.). Но это только показывает, какие смутные понятия существуют у нас о централизации и самоуправлении. Правом выборов местным обществам не предоставлялось никакого права распоряжения каким бы то ни было делом, от них требовалось указание тех лиц, которым губернская администрация могла вверить известную долю власти. Затем эти лица делались такими же органами центральной власти, как и непосредственно ею назначенные. Вся власть административная, хозяйственная, полицейская и отчасти судебная сосредотачивалась в руках губернатора и состоявшего при нем в виде совета, губернского правления… Таким образом, несмотря на выборное начало, у нас не существовало и тени самоуправления». [А.А. Головачёв. Десять лет реформ. СПб, 1872. С.148-149]

Головачёв имеет здесь в виду, что люди, которых выбирали дворянские собрания, в частности, полицейские чины губернии и уезда и городские собрания, куда входили не только дворяне, как мы узнаем из следующей лекции, но и купечество и даже мастера, выбирали будущих чиновников, которых, естественно, могли смещать или не смещать царские власти. То есть царство существовало сверху донизу, а земства не было. Земство не управляло ничем, оно только предлагало своих людей царству. Царство в такой огромной стране, как Россия, не могло знать, кто хорош, а кто плох до самого низшего уровня управления, и поэтому со времён просвещённой Екатерины прибегало к такому выдвижению обществом людей на чиновничьи должности. Надо сказать, Екатерина здесь не была первой. Такая форма была довольно распространена в Европе, в том числе в германских государствах, особенно в Пруссии. Там была та же самая система, когда местные городские или сельские сообщества выбирают доверенных лиц и эти лица, если на то соглашалось государство, становятся государственными чиновниками именно в тех местах, откуда они были выбраны. Это так называемый прусский путь самоуправления (о нём я ещё буду говорить), но понятно, что это самоуправление без самоуправления. И действительно, если мы вспомним манифест Николая I от 6 декабря 1831 года, то в нём говорится: «Священное право дворян есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу». Вот, собственно, и вся функция дворянских и городских выборов — поставление «чиновников на государственную службу».

Говоря о комплексе реформ, которые встали перед Россией после отмены крепостного права или даже одновременно с отменой крепостного права при Александре II, историк Александр Корнилов пишет: «Отмена крепостного права… образовывала сама по себе много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления, так как эта последняя связана была теснейшим образом с крепостным правом и в нём имела свою опору, ибо при крепостном праве каждый помещик в своём имении был первым и при том почти неограниченным представителем административной власти. В то же время и в местном уездном и губернском управлении большая часть должностей, самых влиятельных в повседневной жизни, замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей. Это касалось как полицейских, так и судебных должностей, и, конечно, создавало такое положение, при котором невозможно было ожидать для лиц непривилегированных сословий ни правосудия, ни защиты их интересов при столкновении этих последних с интересами представителей привилегированного класса. Понятно, что подобный порядок мог быть терпим лишь при крепостном праве, пока это последнее считалось неизбежным и неприкосновенным устоем русской государственной и общественной жизни». [Курс истории России… - С. 491]

Из прошлых лекций об эпохах и Екатерины II, Александра I и Николая I мы знаем, что это действительно было так, дворяне своих не выдавали, и из-за этого в русской жизни было огромное количество неправосудия. И, если не считать городов, то везде в России, власть дворянства была полная, именно из дворянства назначали всех чиновников. Кандидатов выбирали дворянские собрания, а Император, если ему нравился кандидат, назначал его уездным или губернским предводителем в том месте, откуда он был выбран, назначал полицейские чины, лиц на судебные должности и так далее. В городах какую-то власть имели другие сословия (об этом я буду говорить позже), но при этом градоначальникам, полицмейстерами, естественно, были дворяне, которые назначались Государем. Таким образом, до Великих реформ в России действительно было дворянское государство, которое в значительной степени строилось на рабском труде подневольного или податного сословия, как его официально называли. Это мы должны ясно понимать. И эту систему Александр II решился изменить. Это было абсолютно необходимо, иначе Россия после Крымской катастрофы пережила бы новые катастрофы и погибла. Надо было всё менять, всё модернизировать. Нельзя было оставлять по-старому. В первую очередь нужно было ликвидировать рабское состояние, а дальше изменить систему управления. Коли уже нет рабов, коль все теперь свободные граждане, надо чтобы свободные граждане каким-то образом сами управляли своей жизнью.

Приведу мнение другого крупного предреволюционного историка Сергея Фёдоровича Платонова.

В своих «Лекциях по русской истории» он пишет: «Ранее, до реформ (Александра II — А.З.), всем уездом управляла дворянская корпорация, представлявшая собой весь состав полноправного уездного населения. Право самоуправления имело тогда в виду односословные дворянские интересы. В новых земствах за дворянами было сохранено преобладание; но к участию в ведении земского хозяйства были привлечены и все прочие жители уезда, обладающие имущественным цензом, а также крестьянские общества. Место сословных интересов заступили общеземские нужды и интересы». [С.Ф. Платонов. Лекции… с.718].

То есть в социальном плане Россия практически вернулась к жизни соборов XVI - XVII века. Общеземские нужды — это было абсолютно новое. Когда мы читаем Пушкина, Карамзина, мы должны помнить, что мы читаем о жизни дворянского мира. Барышня-крестьянка Пушкина — дворянка.

Все мы помним удивлённые слова Карамзина из «Бедной Лизы» - «И крестьянки любить умеют!»… Любить-то они умеют, но вот управлять собой — да никогда! Управляют же всем дворяне. Назовём вещи своими именами: фактически это была дворянская диктатура, устроенная самодержавной властью в XVIII веке и ею укреплённая. А теперь всё это ломается. Эта дворянская диктатура оказалась неэффективной. Она не сделала счастливым податное население. До эпохи Великих реформ образование, страхование жизни, здравоохранение практически отсутствовало для крестьянского населения. У государственных и удельных крестьян вся эта система стала развиваться только после реформ Павла Дмитриевича Киселёва в 1840-е годы, а у крестьян частновладельческих так и не появилась вовсе.

Как пишет Сергей Германович Пушкарёв в своей книге «Россия 1801-1917»: «Редко можно было увидеть в деревне школу, ещё реже – больницу. Крестьянское население было поголовно неграмотным. В случае болезней обходились домашними средствами, (повивальными) бабками и знахарями. В случае пожара шли на барский двор просить помощи или, когда всё сгорело, уходили побираться по миру. Дороги и мосты обычно находились в жалком состоянии. Об агрономии никто не слышал и даже не подозревал о её существовании». [С.Г. Пушкарёв. Россия 1801-1917. С. 244]

Это пишет русский эмигрант, историк, сам происходивший из курского дворянства, в своей юности студент Харьковского университета, потом - белый офицер. Это - трезвая оценка и трезвый анализ. Таково было положение в нашей русской деревне до Великих реформ.

Сергей Юльевич Витте, будущий премьер-министр России, человек, который создал знаменитый манифест 17 октября 1905 года, в своей записке 1899 года «Самодержавие и земство», частной, обращённой к некоторым министрам правительства и в 1903 году опубликованной, наверное, не без согласия самого Витте в журнале «Освобождение» (издавал журнал в Штутгарте Пётр Бернгардович Струве), писал: «До реформ Александра II у нас не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но даже и для развития местного узко-сословного самоуправления». [С.Ю. Витте. Записка 1899г. Самодержавие и земство. Освобождение. Штутгарт, 1903]

Кстати, не думайте, что Витте всегда был очень либерален. Он противник земства. Но в каком смысле противник? Он понимает, что земство в конце XIX века нельзя ликвидировать, но считает, что его надо максимально встроить в систему имперской администрации. Вот его идея. Однако в процитированной записке с хорошим кругом источников он даёт достаточно объективный взгляд, говоря, что даже дворянская жизнь не была самоуправлением. Это, если угодно, были только органы, которые должны были исполнять волю Государя. Самоуправления, земства в смысле противоположности царству не было. Земство не могло управлять. Оно собирало какие-то деньги для администрации, для того, чтобы поддерживать в уезде или губернии государственную жизнь, строить дороги, здания, содержать полицию, но главным образом обеспечивало надёжное поступление налогов с податного населения. То есть никакого самоуправления до Александра II в России не было. Прямая констатация Сергея Юльевича Витте абсолютно правильна.

Павел Николаевич Милюков, в данном случае выступающий не как политик, а как историк, в своей книге «Очерки по истории русской культуры» пишет: «С историческим прошлым наших учреждений этот период (Великих реформ – А.З.) связан только как его полное отрицание – во имя требований государственного искусства и во имя успехов, сделанных общественным развитием… Вопреки выражению известного адреса, поднесенного Александру II раскольниками, старина наша не слышится в новизнах Царя-реформатора». [П.Н. Милюков, Очерки по истории русской культуры, ч.1. с. 162]

Вы помните, что этот адрес, поднесённый беспоповцами, был написан Михаилом Катковым. И там действительно есть такие красивые слова «В новизнах твоего царствования нам старина наша слышится». Говоря, что это не так, Милюков не совсем прав. Конечно, по названию слышится древность, слышатся те самые ХVI и ХVII века, но надо понимать, что жизнь с того времени очень изменилась. В стране, где уже существуют железные дороги и телеграф, естественно, невозможно земское собрание как в ХVI веке. Надо всё проектировать заново. И вот это новое самоуправление, которого не было в России ни при Екатерине II, ни при Александре I, ни при Николае I, начинает разрабатываться одновременно с разработкой крестьянской реформы.

2. Смысл земской реформы

Считается, что начало этой разработке дало высочайшее повеление от 27 марта 1859 года о создании при Министерстве внутренних дел Особой комиссии об уездных и губернских учреждениях. Запомним эту дату. Но, конечно же, как это всегда и бывает, это повеление возникло не на пустом месте.

Вы помните, что Николая Алексеевича Милютина в бюрократических кругах называли «эгерией» Великих реформ. Эгерия — это нимфа. Простые римлянки считали, что она помогает в родах. А ещё Эгерия была возлюбленной царя Нумы Помпилия и продиктовала ему законы. Эта сцена вручения или диктовки законов часто изображается в произведениях искусства.

Именно Николай Алексеевич Милютин, который в своей гениальной голове, сразу создавал систему той или иной реформы, преодолевая массу её сложностей и проблем, написал записку о том, как в условиях освобождения крестьян надо строить местное самоуправление. Эта записка была одобрена Александром II. И Милютину же (а он был товарищем (т.е. первым заместителем) министра внутренних дел Сергея Ланского) было поручено и осуществлять эту реформу.

В Объяснительной записке к проекту создания Комиссии Николай Алексеевич Милютин писал: «Земская реформа имеет своей целью дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства и определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении». Эти цели и сама записка как раз и были одобрены Императором 27 марта 1859 года.

Мы должны вдуматься в эти важнейшие слова. Земская реформа должна «дать местному самоуправлению больше доверия» - чьего? Конечно, в первую очередь народа, общества. То есть местному самоуправлению должны доверять люди, которые его создают. И, конечно, должна доверять и власть. «Земская реформа имеет своей целью дать местному самоуправлению возможно больше самостоятельности», то есть оно должно само решать какие-то вопросы, и «возможно больше единства». В каком смысле больше единства? - Сословия-то разные. Есть дворяне, которые до этого формировали весь административный аппарат Империи от своего собственного поместья до столицы. Есть податные сословия, то есть крестьяне и мещане, есть духовенство, которое вообще стоит в стороне, есть купечество. Есть города, и есть деревня. Так вот среди этого разнообразия должно быть создано единство сословий, и каждому сословию должно быть определено место и степень участия в хозяйственном управлении. Теперь управлять должны не только дворяне, а все сословия, и при том, - вместе.

И Александр II, вдохновлённый Милютиным, объявляет основные параметры будущей реформы. Они тоже очень важные.

Первый принцип — выборность. В стране, где до этого существовала только властная вертикаль, а выборы, дворянские и городские, допускались только в той степени, в какой они предлагали чиновников этой властной вертикали, то есть царству, теперь провозглашается выборность тех людей, которые сами будут управлять делами своего уезда и своей губернии. Их будут не назначать «сверху», а выбирать «снизу».

Второй принцип — всесословность. Все сословия уезда или губернии сообща участвуют в управлении.

Третий — самоуправление, то есть независимость от губернской и центральной власти в местных вопросах. Это значит, что на местах будет не чиновник, который входит во властную вертикаль, а независимые лица, которые сами управляют делами своей губернии и своего уезда. Это очень важно.

Как вы помните, в апреле 1861 года Император скрепя сердце (почему — я уже рассказывал в лекции №45 этого курса) уволил Милютина. И работу по созданию земского самоуправления, а она продолжалась, передал новому министру внутренних дел Петру Александровичу Валуеву, человеку тоже безмерно талантливому, но другому. Но об этом чуть позже. Пока мы обсудим начало реформы.

По предложению Милютина ещё до того, как 27 марта 1859 года было подписано постановление об основных принципах земской реформы, была выведена из-под контроля дворянства полиция. Мы опять же должны представлять, что раньше в России полиция, в отличие от жандармерии, которая была общенациональной силой поддержания внутреннего порядка, была силой местной. Она формировалась дворянскими и городскими собраниями, и потом включалась в систему Министерства внутренних дел. А полиция — это, «силовики», силовой элемент власти, то есть с помощью полиции осуществляется власть.

Высочайшими императорскими указами 4 июля 1858 года и 25 марта 1859 года, то есть за два дня до указа об основных параметрах земского самоуправления, полиция была выведена из системы местной администрации. Было определено, что полицейские чиновники назначаются от правительства, а не выбираются дворянскими собраниями, что городская полиция соединяется с уездной, а полицейская часть отделяется от следственной, судебной и хозяйственной. Следственная, судебная и хозяйственная функции должны быть переданы будущим земствам, - суд будет земским и следствие будет осуществляться по решению суда тоже земское.

Ещё один важный принцип: город больше не противопоставлен уезду, создаётся то, что в будущем станет единой сельско-городской единицей, в которой административный центр находится в городе, а вокруг сельская местность. Это соответствует русской традиции. В России города были в основном небольшие и наполовину сельскохозяйственные. Теперь город будет соединён со своим уездом, и у них будет единая полиция, назначаемая Министерством внутренних дел. Казалось бы, это менее демократично, намного лучше, когда её выбирает дворянское собрание, но дворянское собрание выбирает своих представителей, а в будущем общесословном земстве этого не должно быть. Но при этом Милютин предлагает новую интереснейшую идею — идею сосуществования земской и государственной властей, независимых в своих вопросах на одной и той же территории, на одном и том же уровне. Это блестящая идея, которая даст возможность осуществиться будущей русской системе самоуправления, хорошо нами позабытой. Именно для этого полиция выводится из-под дворянских учреждений и становится частью общегосударственной структуры, а при этом создаётся земство.

Комиссия, созданная по решению указа 27 марта 1859 года, была очень широкой, хотя и образована при Министерстве внутренних дел. В неё вошли Министерство юстиции, Министерство государственных имуществ, Министерство финансов, Военное министерство, Главное управление путей сообщения и II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, которое ведало законами и которую в то время возглавлял Модест Андреевич Корф. В комиссию также вошёл петербургский обер-полицмейстер, то есть глава Петербурга. Председателем был Николай Алексеевич Милютин. Временно в комиссию призывали для работы губернаторов и вице-губернаторов.

Эта комиссия, работая над созданием административной реформы, предложила и несколько важнейших решений в других сферах, которые в итоге были приняты. Важнейшие из них: проект о мировых посредниках (крестьянская реформа), о котором я подробно уже рассказывал, и проект о судебных следователях, осуществлённый впоследствии в судебной реформе, о которой мы будем говорить в одной из следующих лекций.

Но до отставки Милютина главная задача — создание местного самоуправления и независимой от него полиции — была решена только наполовину. Уже после его ухода с поста, 25 декабря 1862 года был дан высочайший указ «Временные правила об устройстве полиции в 44 губерниях, управляемых на общих основаниях». Этим указом земские исправники (так именовались полицейские; исправники — те, кто исправляют положение, из неправильного делают его правильным) были переименованы в уездных, чтобы они не имели никакого отношения к земству, и стали назначаться, как я уже говорил, не дворянскими собраниями, а правительством. Городские исправники были упразднены. Теперь все исправники и в городе, и в уезде были уездные.

Положения были временные потому, что ещё не существовало свободного суда и земства. Когда суд и земство будут созданы, временные положения, естественно, к ним подстроятся и станут постоянными.

Содержание полицейских чинов при этом было увеличено. Это было сделано для того, чтобы избежать коррупции. В то время коррупция съедала русское общество, бороться с ней было очень тяжело. Вы помните, насколько была коррумпирована николаевская Россия. Все мы знаем знаменитую фразу Салтыкова-Щедрина: «Если я усну и проснусь через сто лет, и меня спросят, что сейчас происходит в России, я отвечу: пьют и воруют». Насчёт питья — разговор особый. А что касается воровства, то против этого были приняты крайне серьёзные меры. И смею вас заверить, эти меры оказались успешными. То, что сейчас опять воруют, не значит, что воровали всегда. Был период, когда стали воровать существенно меньше. О том, как этого удалось достичь, вы скоро узнаете.

Итак, сейчас мы коснёмся главных принципов российского самоуправления, которые были положены «Эгерией» - Николаем Алексеевичем Милютиным в основу земской реформы.

Известной к тому времени и эталонной формой самоуправления считалась британская система самоуправления, которая сохранилась в главных своих принципах до сего дня. Этот принцип заключается в том, что органы самоуправления замещают коронную администрацию на определённом уровне: на уровне графства, на уровне округа (county, district). Люди выбирают себе самоуправление, и оно ведает всеми делами, кроме очень определённого и очень небольшого круга дел, которые остаются в ведении государства. Даже мобилизационные раскладки во время войны тоже осуществляют самоуправляющиеся графства. То есть существует местная власть, с которой центральная власть корреспондирует, общается, но не вторгается во внутреннюю её деятельность. И, естественно, сотрудники местного самоуправления не являются государственными служащими.

Второй путь, тот, о котором я уже говорил в начале лекции, — прусский (и до Великих реформ отчасти российский), когда органы самоуправления являются частью правительственной администрации, формируемой по воле местных обывателей (в России — дворянства).

Русская модель самоуправления, предложенная Милютиным и одобренная Государем, была иной: органы самоуправления существуют параллельно государственной администрации. Возникает административное двоевластие, многими, в частности Витте, осуждаемое, но это административное двоевластие было гениальным изобретением Милютина. Именно оно исцелило Россию от коррупции и оказалось в итоге очень эффективным. Почему? Да потому, что воровать может тот, кто имеет власть. Конечно, земский служащий тоже имеет власть. Но когда существует две системы в одном и том же месте, скажем, и полицейский чиновник Министерства внутренних дел, и земский служащий, который занимается организацией медицинской системы, школ, строительством дорог, то два этих властных лица, функции которых разделены, ревниво смотрят друг на друга и пытаются заметить каждую ошибку и оплошность. Если земский начинает «брать откаты», на строительство дороги - у земства берёт две тысячи, из которых тысячу кладёт себе в карман или частично делится с другими, то полицейский чиновник, который занимается этим уездом, всё это увидит и обо всём расскажет. А если полицейский чиновник начнёт за взятку освобождать людей, привлеченных к административной ответственности, то сделает это явным уже земский служащий, судья и следователь.

Конечно, случались и сговоры, но редко, потому что эти две властных системы, как два медведя в одной берлоге, уживались плохо. И постепенно, не быстро (не надо думать, что всё было решено за год), но, думаю, лет за двадцать или двадцать пять, от взяточничества, столь нелюбимого нами и Салтыковым-Щедриным, русская жизнь была в значительной степени освобождена. Именно это заставило Витте в своей записке, скрепя сердце, отдать должное творцам реформы. Он пишет: «Выдающиеся государственные деятели эпохи 60-х годов, славные имена которых сохранятся и в благодарном потомстве, сделали в своё время столь много великого, сколько едва ли сделали их преемники, и трудились над обновлением нашего государственного и общественного строя по искренним своим убеждениям с беззаветной преданностью своему Государю и не вопреки его стремлениям». [С.Ю. Витте, Записка, стр.67]

Действительно создание этой системы местного самоуправления было и желанием Государя. Это был не тот случай, когда чиновник, тот же Николай Милютин, убеждал царя, а тот не хотел. Нет, царь просто не знал, как осуществить желаемое, а опытный и талантливый служащий ему объяснял. И Александр Николаевич, будучи человеком разумным, всё схватывал, понимал и своей властью эти реформы осуществлял.

Надо подчеркнуть, что все Великие реформы во многом проведены государственной властью. Только Император мог заставить дворян отказаться от своей власти в пользу общесословных учреждений. Так что прав историк Джеффри Хоскинг, когда пишет в своей книжке об истории России, что без самодержавной власти, которую все ругают, великие реформы могли бы не осуществиться: «Примечательно, что эти далеко идущие преобразования смогли быть осуществлены против интересов правившего класса. Это явилось оправданием власти столь критиковавшегося автократического государства, которое одно только могло встать над интересами всех общественных групп» Geoffery Hosking. Russian History. A very Short Introduction. Oxford Oxford univ. press, 2012. – Р.72.

Мы не должны с вами забывать, что в Польше в это время восстание, льётся кровь, Царство Польское находится на военном положении. А в это время в стране проводится реформа местного самоуправления. И как раз 31 марта 1863 года в своём манифесте полякам с предложением амнистии Александр II объявляет: «Местное самоуправление есть основа общественного здания».

Вы помните, что и министр иностранных дел князь Горчаков в письме русскому послу в Лондоне барону Будбергу, которое должно было быть передано и Королеве, и премьер-министру Великобритании, объяснял, что благосостояние всей вашей страны — во многом результат правильно организованной системы самоуправления, так же мы хотим сделать и у нас, в том числе и в Польше.

17 апреля 1863 года, принимая депутации поддержки во время польских событий, Император говорил уже русским гражданам: «Вся моя жизнь имеет единственную цель: благо дорогого нашего отечества и постепенное развитие гражданской его жизни. Но на этом трудном поприще всякая опрометчивость не только не принесет нам пользы, но была бы вредна и даже преступна. Надеюсь на вашу общую помощь и содействие мне в этих важных делах, которые нам ещё предстоят. Предоставьте мне дальнейшее их развитие, когда я сочту это возможным и полезным». [Северная пчела. Прибавление к № 83 за 1863 год]. Идёт восстание, а Император не устаёт повторять, что гражданское развитие России необходимо.

Во время обсуждения в Государственном совете проекта земской реформы в 1863 году приводится множество примеров о самоуправлении в Великобритании, Франции, Австрии, Бельгии, Италии (тогда - Сардинского королевства). Постоянно ссылаются на здравствовавшего тогда великого философа либерализма и британского политика партии Вигов - Джона Стюарта Милля, но не на русские прошлые формы самоуправления. О соборах ХVI - ХVII веков никто не вспоминает, о Екатерининских указах - тоже. Они безнадёжно устарели. Россия в системе гражданского самоуправления пытается встать вровень с тогдашней Европой.

Барон Модест Корф, уже немолодой человек (1800 года рождения), возглавлявший в то время II отделение Его Императорского Величества канцелярии, говорит в Государственном совете: «Цель земской реформы заключается, конечно, не в том только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем, и в правильнейшем составе; сущность её, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении её старых основ». Согласитесь, шестидесятитрёхлетний государственный служащий высшего уровня редко когда скажет о необходимости разрушения старых основ. А здесь именно об этом говорится — о том, что старые основы царства без земства разрушаются и строится новая система земского ответственного самоуправления.

Главным оппонентом барона Корфа был министр внутренних дел Пётр Александрович Валуев. Валуев считал, и тоже из самых лучших побуждений, а отнюдь не из-за того, что он аристократ, что в будущем самоуправлении главную роль должно играть дворянство. Он полагал, что этот почти единственный европейский культурный слой русского общества, может заботиться о всех сословиях. Права дворянства не должны исключать права других, но должны доминировать в системе самоуправления. Это была идея Валуева. Для её осуществления он хотел дать дворянам избирательный ценз — пятьдесят крестьянских минимальных наделов, а недворянам — сто наделов. Как вы помните, в каждой губернии и уезде свой минимальный крестьянский надел, который был определён реформой 19 февраля 1861 года. Кто имеет право выбирать — об этом мы будем говорить позже. Но здесь важно понять, что каждый владелец земли получал право избирать уездное земство, если он имел в своей собственности необходимое количество крестьянских наделов. Валуев хотел, чтобы для дворян это количество было пятьдесят, а для недворян (а тогда уже довольно широко существовало недворянское землевладение, разрешенное законом 1802 г.) сто наделов именно для того, чтобы дворяне доминировали в земстве. Но воспротивился барон Корф, который считал, что общество ждёт равенства прав. Он говорил: «Было бы крайне неосторожно ныне, когда возбуждено общее ожидание земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствия».

В итоге Государственный совет принял решение о том, что все избирательные цензы должны быть равны - все сословия имеют избирательный ценз в сто крестьянских наделов, и дворяне, и недворяне. А если частный землевладелец имеет меньше ста, то он может объединиться с другими мелкими землевладельцами в группу. И когда в этой группе будет сто наделов, от неё можно избрать одного выборщика, который будет участвовать в выборах депутатов или, как тогда их называли, гласных (то есть тех, кто имеет право голоса) в уездном земском собрании. И опять же не забудем, что все эти споры шли во время Польского восстания. Смута и военное положение не остановили и не замедлили подготовку реформы.

1 января 1864 года издано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» [2 ПСЗ. Т. 39, №40457]. В этот же день указом Сената Император возвестил, что признает «за благо призвать к участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население посредством избираемых от оного лиц». В этой короткой фразе очень много. «Участие в заведовании делами» — то есть теперь не только царство заведует делами местного управления, а, частично, и земство. «Хозяйственные пользы и нужды» — не политикой же заниматься в уезде и губернии, а, конечно, хозяйственными делами. Призвать «население посредством избираемых от оного лиц», не какие-то сословия, а всё население и именно избранием, а не назначением от власти.

Огорчённый этим решением Пётр Александрович Валуев 1 января 1864 года записывает в свой дневник: «Положение о земских учреждениях утверждено, причём во многих важных вопросах Государь принял мнение, противоположное моему мнению. Если бы у меня сохранились некоторые иллюзии, то они бы теперь должны были рассеяться. Но они давно рассеивались понемногу и, наконец, окончательно улетучились. Остается выдержать характер и роль до известного момента. Судьбою ещё не подан знак, но он будет подан. Даже по моему близорукому взгляду не настало к тому время. Но оно настанет. (Речь идёт об отставке — А.З.) Зелёные деревья Аптекарского острова, золотые главы аптекарской церкви, стрижи, реющие около церкви, соловей в саду, зеркало серебристой Невы, Бог пошлет вам другого соседа». [1 января 1864. П.А.Валуев. Дневник, стр.264]

Вот так поэтично Валуев говорит о том, что он уходит в отставку. На самом деле он в отставку не ушёл, а был уволен с поста через четыре года - 9 марта 1868, и тогда новым соседом золотых глав и стрижей на Аптекарском острове стал Александр Егорович Тимашев. Тот самый Тимашев из стихотворения Алексея Константиновича Толстого «История государства российского от Гостомысла до Тимашева». А почему именно Аптекарский остров? Да потому, что на нём находилась государственная дача, где жили министры внутренних дел. Та самая дача, на которой 12 августа 1906 года эсерами был устроен взрыв, в котором чуть было не погиб Пётр Аркадьевич Столыпин, но погибло много иных людей.

Итак, Валуев продолжал управлять всей земской реформой, хотя его предложения не совпадали с мнением Государственного совета и, видимо, с мнением Императора. Характерно, что государственный чиновник мог бороться за свои идеи. Он должен был осуществлять чужие, но бороться мог за свои. Это - особенность того времени. И готовность уйти в отставку - люди не держались за свой пост, потому что знали, что и без этого поста будут и богаты, и уважаемы, — тоже особенность того времени. Надо сказать, что тот же уволенный в отставку Валуев не исчез, а в последний год правления Александра II был председателем Совета министров. Вот так строилась тогда государственная жизнь. Человека уважали, и человек сам себя уважал и «смел свое суждение иметь», занимаясь государственной и политической деятельностью.

3. Осуществление реформы

Итак, 1 января 1864 года был принят Закон о земском самоуправлении. Задолго до этого, как вы помните, уже шли подготовительные работы. Ещё в 1859 году во все губернии были разосланы указания подготовить предложения к земскому самоуправлению. И они были подготовлены. Для этого были созданы общественные комиссии при губернаторах. А после 1 января 1864 готовились выборы в земские собрания. Это была нелегкая работа – подобных выборов до того в России не было никогда. Но она была все же скорой и успешной.

Первое всесословное губернское земство в России открылось 28 февраля 1865 года в 14.00 в Самаре. Самара должна гордиться (и я знаю, гордится) тем, что земское самоуправление началось с неё. Не с Москвы и не с Петербурга. Земское собрание открылось в доме Шелашникова на углу улиц Казанской и Воскресенской. И по сообщению очевидца первого собрания «стечение народа было огромное. По наружности собрание не отличалось официальным видом. Все были в будничных костюмах, и только председатель собрания был неизменно во фраке». Вступительную речь произнёс губернатор: «По приведению в действие Положения о земских учреждениях, Самарская губерния, как и во многих, впрочем, делах других, опередила прочие губернии. Вам выпал славный жребий начать великое дело, все взоры обращены на Самару… Я горжусь вместе с вами, что сего числа открываю первое губернское земское собрание в Империи… Мы становимся хозяевами своего добра; но вступаем в наши владения с таким чувством, с каким богатый наследник входит в своё запущенное наследие. Всё кругом ветхое, всё требует обновления. Давайте работать…» [П.С. Кабытов, Л.В. Храмков. Самарская летопись: Самарский край второй половины XIX-начала XX столетия. Самарский университет, 1993]. Вы видите, какое замечательное в этот момент настроение. Губернатор — безусловно, дворянин. Председатель губернского земского собрания — это обычно председатель губернского дворянского собрания. Но они оба говорят, что теперь только становятся хозяевами своего добра, потому что теперь они не дворяне, они — часть общества. И теперь общество всех сословий, от крестьян и горожан до дворян и духовенства, видит это ветхое, плохо организованное хозяйство, которое старая власть не смогла устроить, и как наследник входит в бедное запущенное наследство, требующее обновления, с сознанием, что надо работать. Прекрасная мысль.

Вслед за Самарой открываются губернские и уездные собрания в Москве — в ноябре 1865 года, в конце ноября — в Петербурге. К 1 января 1866 года земства введены в девятнадцати губерниях Европейской России. К 1 января 1867 года ещё в девяти губерниях. В течение 1867 года ещё в двух. После 1 января 1868 ещё в четырёх, в том числе и в Бессарабской области. Всего 1866-75 годах земство введено в тридцати трёх из пятидесяти губерний Европейской России. Назовём эти губернии и области: Бессарабская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Вятская, Екатеринославская, Казанская, Калужская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Новгородская, Олонецкая, Орловская, Пензенская, Пермская, Полтавская, Псковская, Рязанская, Самарская, Санкт-Петербургская, Саратовская, Симбирская, Смоленская, Таврическая, Тамбовская, Тверская, Тульская, Уфимская, Харьковская, Херсонская, Черниговская и Ярославская.

С 1876 по 1882 год земство действовало в Области Войска Донского. О причинах его закрытия я расскажу, когда речь пойдёт об Александре III. В Западном крае, включая Киев, земство не вводилось из опасений влияния польского дворянства, которое доминировало бы в местном самоуправлении. Если бы не восстание, доминирования польского дворянства не боялись бы. На этих территориях земство было введено только в 1911 году и то с ограничениями, и в общем итоге оно и пошатнуло власть Петра Аркадьевича Столыпина. В Сибири земство было введено только в 1917 году при Временном правительстве. Почему? Да потому что в Сибири практически не было дворянства. А без дворянства устраивать земство всё же боялись, потому что это, по мнению власти, да и на самом деле тогда был самый просвещённый и самый государственный элемент Империи. По той же причине земство долго не вводилось в Архангельской и Астраханской губерниях и Оренбургской области и введено было только накануне Первой Мировой войны в 1913 году.

Теперь нам с вами очень важно понять, что, собственно, передавалось в ведение земских учреждений. И передавалось оно не так — мол, вы поработайте, а мы потом в министерстве решим, нужно это или не нужно. Земские учреждения являлись последней инстанцией, как и общенациональная власть на государственном уровне. То, что решает земство, если это не нарушает закон, внедряется в жизнь. И всё.

Итак, Указом 1 января 1864 года объявлялось:

«Земским учреждениям вверяется в указанных законом пределах заведование делами, относящимся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, а именно:

1. Заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства*.

3. Меры обеспечения народного продовольствия*.

4. Благотворительные заведения (больницы и богадельни) и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей*.

5. Взаимное земское страхование имуществ.

Очень важная функция. В первую очередь, когда речь идёт о пожарах, часто случавшихся в России. Раньше, если сгорела изба, нужно было идти на помещичий двор или побираться. А теперь есть страховка, возмещающая потерю имущества.

6. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

7. Участие в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах, преимущественно в хозяйственном отношении.

Почему «преимущественно в хозяйственном отношении»? Потому что образованием занимается Министерство образования. Оно определяет круг предметов, которые преподаются. Но создание школ, их финансирование, оплата работы учителей, так же, как и содержание тюрем, которые остаются в ведении Министерства внутренних дел, но в смысле оплаты работы надсмотрщиков и создания условий для жизни заключённых, — всё это делается теперь самоуправлением.

8. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от вредных насекомых и животных.

Эта общая фраза дала основание для создания мощной земской агротехнической базы, которая в начале ХХ века создала новое сельское хозяйство в России.

9. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления* (напр. подводная и постойная повинность) и участие в делах почтовой повинности (доставка почты по деревням).

Соответственно, когда войска останавливаются в каком-то уезде, земство определяет, где им остановиться. Также земство решает, где арендовать подводы для перевозки воинских имуществ, и когда их вернуть.

10. Раскладка возложенных на земство Высочайшей властью или законом государственных сборов*.

Примерно 1/5 доходов земств — это сборы на различные государственные надобности, имеющие отношение к этому уезду. То есть часть собранных денег земство отдаёт государству. Государство в свою очередь тратит их на тот же уезд, откуда была получена сумма, но на что именно тратить определяет уже соответствующее министерство.

11. Назначение, раскладка, взимание и расходование на основании устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда.

Очень важный пункт. Без денег никакой власти нет. Поэтому необходимо дать разрешение земству собирать деньги на земские нужды, и такое разрешение было дано. Целый ряд налогов шёл в местное самоуправление, одни полностью, другие частично. И как осуществлять раскладку местных налогов, и как использовать эти собранные деньги — решает земство. Оно получило свою собственную мощную финансовую базу.

12. Представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд и ходатайств по сим предметам… доставление сведений, до земского хозяйства относящихся*.

Местная статистика и чрезвычайные обследования по просьбе правительства осуществляются земствами. Все сведения передаются высшей государственной власти. Теперь она отлично знает, что происходит в каждом уезде, сколько там коров, больных, школьников, какие дороги, леса и поля. Благодаря земству Россия становится бюрократически «прозрачной».

13. Выбор в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений*.

Это всё делает само земство.

14. Дела, которые будут вверены земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений».

Последний пункт предполагает возможность расширения земских прав. К сожалению, земство потом переживало разные периоды. При Александре III права земств наоборот сжимались. Но, тем не менее, тогда, в 1864 году, предполагалось, что это только начало большой земской работы, что она будет продолжаться и распространяться на новые области.

Сначала предусматривался меньший набор дел (первоначальные пункты отмечены звездочкой*), но с правом полной самостоятельности. Однако в итоге Модест Корф настоял на расширении круга дел, и он стал таким, какой вы только что прочли.

По уездам были образованы уездные земские собрания из уездных земских гласных (депутатов). Их каждые три года переизбирали три курии избирателей.

Вот это очень важно. Мы привыкли, что сегодня все люди, которые живут в определенной местности, — это избиратели. Но раньше во всём мире было не так. Системы, где каждый житель — избиратель, не было нигде. Всюду были ограничения, связанные в первую очередь или с образованием, или с имущественным положением, а чаще и с тем и с другим. Считалось, что управлять деньгами (а земство — это в первую очередь деньги, ведь и школа, и больница, и мост, и дорога, и сельскохозяйственная агрономическая станция создаются за деньги) могут те, кто их имеет. Кто платит местный налог, тот управляет деньгами, собранными в результате этих сборов местных налогов.

Было создано три курии избирателей:

Первая — курия частных землевладельцев. То есть тех, кто имеют землю как свою собственность. Это могут быть и крестьяне, которые вышли из общины и получили свою собственную землю, и дворяне, и купцы, и однодворцы, и вольные хлебопашцы, кто угодно. Ценз одного голоса для частных землевладельцев — сто минимальных наделов (обычно двести десятин). Мелкие землевладельцы выбирали выборщика на каждый полный ценз. Скажем, если есть группа из пяти человек, у которых у каждого по двадцать минимальных наделов, то эти пять человек выбирают из своей группы одного выборщика, и он уже выбирает или сам может быть выбран в члены земского собрания. Принцип гласных (депутатов) — один гласный на три тысячи наделов. Примерное количество депутатов определяется по количеству земли в этом уезде. Каждые три тысячи наделов — это один частный землевладелец, который выбран в уездное земское собрание. Валуев хотел, чтобы для дворян одно место в уездном собрании давали две тысячи минимальных наделов, для недворян — четыре тысячи. Но в итоге сделали один уровень в три тысячи наделов на одно место от курии частных землевладельцев. Для выборов уже нет дворян — есть частные землевладельцы. Они могут быть как дворянами, так и недворянами.

Вторая курия — городские сообщества. Город теперь часть единого уездного земства. Скажем, есть Звенигородский уезд и есть город Звенигород. Так вот теперь город Звенигород — это часть уездного управления. Пока он не выделяется из него никак. Позже, в 1870 году, будет добавлено городское самоуправление, но опять же оно будет добавлено как часть уездного правления, а не как самостоятельное и альтернативное. Даже Москва и Санкт-Петербург входят в Московский уезд и Санкт-Петербургский уезд как земские единицы.

В городе иные параметры. Каждое владение в городах имуществом от трёх до шести тысяч рублей (в зависимости от губернии и уезда) даёт право голоса. То есть если ты купец и владеешь имуществом на шесть тысяч рублей (или в бедном уезде на три тысячи рублей), то ты можешь лично избирать от городского общества представителей в уездное земское собрание. Ещё право голоса даёт принадлежность к купеческим гильдиям или владение торгово-промышленными заведениями с оборотом не ниже шести тысяч рублей в год. Принцип гласных — один на сумму равную трем тысячам наделов. Как вы понимаете, были выкупные платежи, и в каждой губернии минимальный надел крестьянской земли имел определённую стоимость. В городе наделов не было, но сумма равная трём тысячам наделов давала право на одно место городского общества в уездном собрании.

Жители города, если у них был хоть какой-то капитал, могли объединиться с другими мелкими купцами, чтобы в сумме у них получилось шесть тысяч, и от этой группы они выбирали одного выборщика. Только те, у кого вообще ничего не было, к примеру, городской пролетариат, не имели права голоса. К ним относилась и часть городской интеллигенции — разночинцы, у которых не было ничего кроме, скажем, гонораров в газете, а это не считалось. Был целый ряд попыток включить их в систему городских и уездных выборов. Да и они сами включались в неё легко — покупали свидетельства на право ведения торговли, которое стоило очень недорого, и таким образом могли совместно с другими избирать выборщика в губернское и уездное собрание. Такую уловку вполне позволяло государство. Они как бы становились купцами, хотя никаких купеческих действий не предпринимали, только получали гильдейское свидетельство.

И наконец, третья курия — крестьянские общества. У крестьян, как правило, денег не было. В основном их имущество - это общинное владение землёй. Как же решался вопрос выборов у крестьян? Крестьян, что очень важно, не исключали из местного самоуправления. Принцип был тот же самый: один гласный от крестьянских обществ на три тысячи минимальных наделов. У крестьянина могло быть земли на пять наделов, а мог быть только один минимальный надел, но на каждые три тысячи наделов был гласный. Гласного выбирали волостные старшины и старосты всех сельских обществ в соответствии с количеством земли, которым владеют эти общества. Как вы помните, по системе крестьянского самоуправления волостных старшин и старост выбирали сами крестьяне. Это были именно крестьянские, а не общесословные представители, потому как это были крестьянские волости и крестьянские общины. А дальше уже и старосты сельских обществ, и выбираемые этими старостами обществ волостные старшины — все они становились выборщиками гласных от крестьян в уездное земское собрание и, соответственно, были там представлены.

Всюду один и тот же принцип: один гласный на три тысячи наделов, что от дворян, что от горожан, что от крестьян.

Определялось, что гласными могут стать только те, кто могут быть избирателями. Избирателями же могли быть мужчины от двадцати пяти лет, а все женщины и мужчины от двадцати одного до двадцати четырех лет, если они владели уже имуществом, которое позволяло им быть избирателями, должны были передать свои права мужчине старше двадцати пяти лет. Сами они не могли участвовать в выборах. Купчиха, которая сама не голосовала, могла передать права выбора своему управляющему. Голосовал управляющий, но она указывала ему, как надо проголосовать.

То есть женщин не лишали избирательного права, но считалось неприличным, чтобы женщина участвовала в выборах. Так в те времена было во всём мире, поверьте. Намного позже, в 1893 г. Новая Зеландия стала первой в мире страной, где женщинам были даны прямые избирательные права. В 1902 г. за ней последовала Австралия. Первым ы Европе и третьим в мире государством, предоставившим избирательные права женщинам, было Великое княжество Финляндское Российской империи – 1906 год. Но до этого ещё далеко.

Общее число гласных одной курии не должно было превышать суммы гласных от двух других. То есть не может быть дворян больше, чем вместе крестьян и горожан, а крестьян больше, чем дворян и горожан. Уездные собрания являлись вполне независимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для установления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и расходов с правом обложения всех входящих в район их ведения недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, и для выборов исполнительных органов (управ) и рассмотрения их отчётов. Исполнительным органом земского собрания являлась земская управа.

Если вам захочется более подробно изучить систему выборов в земстве, то я рекомендую книгу историка Александра Корнилова, изданную в Санкт-Петербурге в 1909 году - «Из истории вопроса об избирательном праве в земстве».

По всем земским губерниям число гласных составляло около тринадцати тысяч человек. Из них — 48% от дворян, 40% от крестьян, 12% от горожан. Города были небольшие, и количество горожан в Российской империи было небольшим - около 10-12%, поэтому их доля среди земских гласных невелика. Доля дворян, понятно, непропорционально велика, но так и предполагалось, что дворяне должны были продолжать занимать если не главенствующее, то весомое место в собрании. Но обратите внимание, что количество крестьян и горожан вместе составляет 52%, а дворян — 48%. Так что принцип – одна курия не больше двух других - соблюдён.

Председателем уездного земского собрания являлся предводитель местного дворянства. Это было сделано для того, чтобы сохранить преемственность дворянской власти. Число гласных в уезде в зависимости от величины населения колебалось от четырнадцати до ста с лишним, то есть кое где это был целый парламент.

Уездное земское собрание избиралось на три года и на весь срок своей деятельности выбирало исполнительный орган — уездную земскую управу, в которую входил председатель (его тоже избирало уездное земское собрание, и им не мог быть председатель земского собрания) и несколько членов (два-четыре) уездной управы.

В губернском земском собрании председатель — это лицо, одобренное высшей властью, обычно губернский предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных, избранных от каждого уездного собрания, от двух до пяти человек в зависимости от величины уезда. То есть своих выборов в губернское земское собрание среди населения не проводили, но каждое уездное собрание выбирало по квоте в зависимости от величины уезда от двух до пяти своих членов одновременно членами губернского земского собрания. Эти люди голосовали и в уезде, и в губернии.

Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов. Председатель уездной управы утверждался губернатором, губернской — министром внутренних дел. Так обеспечивалась властная связь между царской вертикалью и местным самоуправлением. Не назначался, а только утверждался. Да, могли не утвердить, и бывали случаи неутверждения, но, как правило, после предварительного согласования всё проходило хорошо.

Уездные и губернские собрания собирались на разное время. Губернское собрание проводило свою сессию в течение трёх недель, уездное — в течение одной недели, а управы заседали постоянно. 6-я статья положения о губернских собраниях чётко определяла: «Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно». Но 9-я статья определяла, что «начальник губернии (губернатор — А.З.) имеет право остановить выполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам».

Общие государственные пользы — понятие, известное дело, довольно растяжимое. Конфликты были, и немало, но слово начальника губернии не ставило последнюю точку. Земские учреждения могли обжаловать решение губернатора в 1-м департаменте Сената Империи, которому принадлежало право окончательного решения вопроса. Такова была система земства, созданная в 1864 году.

4. Отношение современников к земству

Александр Иванович Кошелев, сам видный земский деятель, в своих записках писал: «Зима 1863-64 года была особенно оживлённа и интересна. Сперва известия из Петербурга о предстоявшем, а впоследствии суждения о состоявшемся обнародовании «Положения о земских учреждениях» занимали всех и каждого. Не только при случайных съездах толковали об этом нововведении, но были нами нарочно назначаемы частные собрания, в которых обсуживались главные статьи этого «Положения» и меры к приведению их в исполнение. Многие были недовольны «Положением», находивши, что круг действия земских учреждений и права, предоставленные земству, слишком ограничены. Другие, в том числе и я, доказывали, что на первых порах вполне достаточно и того, что нам дали, что следует усердно заняться разработкою и использованием этого малого, нам отмеренного, и что если мы исполним эту нашу обязанность добросовестно и со смыслом, то и большее придёт само собою». [А.И. Кошелев. Записки, 2002. с. 102]

Поражало всех то, что, как пишет Сергей Германович Пушкарёв, «в земских собраниях встретились за одним столом и за одним делом крестьяне и помещики, вчерашние господа и их вчерашние крепостные. И встреча эта носила на удивление спокойный, деловой и мирный характер». [С.Г. Пушкарёв. Россия 1801-1917. с. 246]

После первого уездного земского собрания в городе Сапожке Рязанской губернии, которое прошло в сентябре 1865 года, его участник Алексей Иванович Кошелев записывает: «Это первое собрание поразило меня во многих отношениях. Гласные из крестьян, наши вчерашние крепостные люди сели между нами так просто и бесцеремонно, как будто век так сидели; они слушали нас с большим вниманием, спрашивали объяснения насчёт того, чего не понимали, и соглашались с нами со смыслом и вовсе не в силу преданий покойного крепостного права… Главное занятие собрания на этот раз было производство выборов в члены уездной управы и училищного совета и в губернские гласные. Выборы вообще были очень разумны, и первые действия земства очень осторожны, вполне правильны и произвели на меня вполне отрадное впечатление. Меня выбрали в губернские гласные…» [А.И. Кошелев. Записки, 2002. с. 114-115]

Осенью 1867 года Кошелев после уездного собрания также записывает: «Собрание заседало восемь дней, и замечательно было единодушие, в нём господствовавшее между личными землевладельцами и крестьянами» (с. 128-129). Хотя решались, добавлю я, сложные и болезненные вопросы местного налогообложения разнокачественных земель уезда, никакого классового антагонизма не было.

Интересно мнение внешнего наблюдателя — корреспондента «The Times» в России Дональда Макензи Уоллеса (1841-1919). В России Уоллес работал в 1870-1875 годах. В будущем он станет близок к Николаю II, в 1890-1891 годах будет сопровождать Императора в Индии, за что получит орден Святого Станислава, а в 1909 году — в Британии. Он же автор книги «Сеть Империи» (The Web of Empire, 1902) и трёхтомника «Россия» («Russia», 1877), в котором описывает, в том числе, земское собрание Новгородской губернии: «Больше всего на этом собрании меня поразило, что оно состояло частью из дворян, а частью из крестьян, причем последние были в явном большинстве. Но нельзя было заметить и следа антагонизма между этими двумя классами… Землевладельцы и из прежние рабы, очевидно встретились сейчас на равной ноге». [D.M. Wallace. Russia. L., 1905. P.494]

Конфликтней были отношения с органами правительственной власти. Земство и Министерство внутренних дел смотрели друг на друга сквозь увеличительное стекло, стараясь замечать все промахи друг друга, а тем более злоупотребления. Это и предполагалось. Так исцелялась и коррупция, и промахи.

Вскоре разгорелся конфликт вокруг земского обложения торгово-промышленных предприятий. Промышленники и торговцы в Петербурге и в других местах начали жаловаться на высокое обложение земскими налогами. Как вы понимаете, объектов налогообложения было два. Первый — недвижимость. Недвижимость полностью отдавалась земству. Земство определяло налог на недвижимость, и это было ему выгодно — можно было постараться делать налог на недвижимость не слишком высоким, чтобы люди не уезжали из этого уезда, а напротив, приезжали и основывали здесь предприятия. Второй налог — сами торговые и промышленные предприятия. На их доходы сначала были установлены очень высокие налоги. Чтобы эти налоги не приводили к разорению промышленников и торговцев 21 ноября 1866 года был издан Императорский указ, который разрешал земствам облагать по своему усмотрению лишь недвижимое имущество, а с торговых и промышленных предприятий можно было взимать не более 1/10 суммы, уплачиваемой ими в казну. С питейных же заведений, винокуренных заводов и с гильдейских свидетельств (на право купечества) - не более 25%. Но и это для земства было неплохо.

С другой стороны, за попытки ad hoc расширить свою власть в январе 1867 года было распущено Санкт-Петербургское губернское и уездное собрания, и все их учреждения были закрыты. Но 13 июня 1867 года выйдет новый закон (ПСЗ №44691), возлагавший права и ответственность на председателя земского собрания и налагавший ограничения на публикацию решений и заседаний земства. Запрещалось без разрешения губернатора печатать постановления земств и речи, произнесенные в собраниях, а решения, нарушающие закон, признавались от начала недействительными.

Почему это было сделано? Потому что общество было революционизировано. Вы помните из предыдущих лекций о народническом движении, о том, что в связи с польскими событиями много было в это время политического и даже патриотического волнения. Всё это будоражило общество, поэтому надо было ввести земство в круг его прямых обязанностей, которые касались хозяйственной организации жизни уезда и губернии. Для этого были необходимы и определённые ограничения, и меры ответственности.

Земство и царство ощупью искали уровень контроля и уровень свободы. И эти ограничительные законы, которые тогда, конечно, все в основном воспринимали в штыки, в значительной степени позволяли на тот момент найти правильное соотношение свободы, ответственности и подчинённости.

Почему запрещено было публиковать речи? Потому что многие речи были зажигательные, революционные, и их буквально как горячие пирожки расхватывали для публикации газетчики. А это считалось нежелательным, ведь всё-таки власть в Империи была абсолютистская. Говорите, что хотите, но не всё можно печатать — вот принцип тогдашних отношений в земстве.

Особенно опасным считалось установление связи между земствами. Дело в том, что власть боялась (и в то же время хотела этого, но позже, в своё время), что эти отношения между губернскими земствами перерастут постепенно в общероссийское земское собрание, то есть в собор, как бы парламент, пусть с совещательным правом голоса. И поэтому «Объединение земской деятельности и установление прямых сношений между земствами признавалось в правительственных сферах настолько нежелательным, что одно время был наложен запрет даже на обсуждение в печати вопроса о земских съездах», — как пишет газета «Земство» в 1881 году. [Витте. с.88. – «Земство» №3, стр.2 за 1881.]

Действительно, в 1903-1904 годах именно эти нелегальные земские общероссийские съезды – так называемые «банкетные кампании» заложили основание и революции, и парламентской деятельности в России после революции 1905 года.

В то же время попытка министра Тимашева в начале 1870 года усилить власть губернаторов над земскими учреждениями была отклонена Советом министров. Так как считалось, что губернатор должен контролировать земские учреждения, но не властвовать над ними. Напомню, что распоряжения земской власти должна была обеспечивать полиция, подчинявшаяся правительству, а не земству.

Впрочем, 19 августа 1879 года губернатор получил законное право не только не утверждать избранных земских лиц, но и удалять тех из них, которых он признает неблагонадёжными. Это было максимальное право губернатора, но ведь в это время в России шла практически революция, через полтора года, как вы помните, был убит Император. Поэтому ограничивать права земских лиц там, где они, безусловно, были революционными, действительно стало необходимо. Речь шла об ограничениях не в финансовых и хозяйственных, а в политических делах, которые оставались по закону вне компетенции земств.

5. Общественная дискуссия

Тогда земство оценивалось по-разному. И до сих пор, пользуясь материалами того времени, мы во многом видим скептическое отношение к земству. Так уже известный нам Алексей Адрианович Головачёв в книге «Десять лет реформ» писал: «Многие думали, что крестьянская реформа есть только первый шаг к уничтожению не только одних грубых форм крепостного права, но и самых его принципов, которыми прониклись все сферы нашей жизни, и что за этим шагом последуют другие в том же направлении; но этого не случилось» [А.А. Головачев. Десять лет реформ. СПб. Тип. Сущинского, 1872]. Эти слова — прямая неправда. Конечно, случилось. Земская реформа была одним из таких «последующих шагов».

С другой стороны, Иван Сергеевич Аксаков считал, что земская реформа не достигла своей цели, потому что в таком виде она, как и раньше, лишь призвание выборных земских людей на государеву службу. Он приветствовал всесословные земства, но считал, что настоящего земства, то есть полной власти народа на своей земле пока не получилось.

В статье «Опора русского самодержавия — Земская Россия», опубликованной в газете «Русь», Иван Аксаков писал: «Оставаться России в настоящем положении (самодержавной монархии с земским самоуправлением – А.З.), между двумя тяготениями, из которых каждое тянет и дергает её в свою сторону, далее невозможно… Для того, чтобы стать истинно земством, необходимо земским учреждениям пустить глубокие корни в местную жизнь и в сознание народное, тесно связаться с местным населением, быть по истине, а не по форме, выразителем народной мысли и народным местным представительством в полной правде этого слова». [И.С. Аксаков. Опора русского самодержавия – Земская Россия. Сочинения, т.5, стр.84-86].

«Вредная сторона преобразований минувшего царствования, — писал он уже в эпоху Александра III, — заключается в параллельной с ними слабости национального самосознания в самом правительстве, и ещё более в образованном русском обществе в том, что они (реформы — А.З.) совершались большей частью (кроме наделения крестьян землёю) в духе европейского либерализма как уступки со стороны власти современным либеральным влияниям. Другими словами: как в некотором смысле уступки политическому властолюбию, созревшему в верхних слоях народных, в так называемой интеллигенции, а не как созидание истинной, чуждой политических властолюбивых похотей, жизненной русской свободы». [И.С. Аксаков. О статье Ю.Ф. Самарина по поводу толков о конституции в 1862 г. Сочинения, 1887. т.5, стр.64-65].

Эти мысли Аксакова, как вы видите, даже не до конца понятны. Он говорит о том, что русский народ не имеет властного чувства. Это общее мнение славянофилов, модная в их кругу их же выдумка — что русский народ хочет организовать свою жизнь, но политического властного желания у него нет, поэтому никакого политического либерализма в России быть не должно. Политикой занимается Царь и его министры, а народ – обустройством своего быта, и только.

18 января 1864 года в газете «День» Аксаков пишет: «Самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царём во главе – вот русский политический идеал… Самобытность — ведь это значит освобождение народного духа из-под бюрократическо-канцелярского владычества». [Собр. Соч. том 5, с. 253-261] Полная отмена чиновничества и созыв Всероссийского Земского собора, который увенчает всё земское здание, — вот что, по мнению Ивана Аксакова, нужно. Но собор только совещательный, только доводящий до царя нужды народа. От народа — мнение, от царя — власть. Так Аксаков и другие славянофилы видели земство, и поэтому, когда земство старалось властвовать на своей земле, считали это нарушением и некоторым совмещением функций царской администрации и народного интереса.

Совсем по-другому смотрел на вопрос о земстве Константин Дмитриевич Кавелин, о котором мы уже не раз рассказывали, когда шла речь о ликвидации крепостного права. В статьях, появившихся в 1864 году (то есть уже после введения указа о создании земского самоуправления) в «Петербургских ведомостях» Корша, он говорил, что земские учреждения — это превосходная и необходимая школа будущего парламентаризма. Он звал всех образованных людей принять участие в земстве.

Софье Васильевне Римской-Корсаковой, матери знаменитого композитора Николая Андреевича, урождённой Скарятиной, Кавелин писал, спрашивая её: «Идут ли у вас земские выборы и как идут? После отмены крепостного права, ни один внутренний русский вопрос не интересовал меня так живо как этот. От успеха земских учреждений зависит вся наша ближайшая будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции и скоро ли её получим». [Письмо 22 марта/3 апреля 1865 г. Вестник Европы, 1886, № 10, с.757-758]

Владимир Павлович Безобразов (1828-1889), написавший книгу «Земские учреждения и самоуправление», изданную в Москве в 1874 году, замечательный человек, владелец имения Носково в Дмитровском уезде Московской губернии, профессор экономики и финансового права, преподавал сыновьям великого князя Константина Николаевича - Николаю, Дмитрию и Константину, сенатор с 1885 г. Профессор Безобразов писал: «У земства не было ни фундамента — мелкой земской единицы, ни увенчания — национального Земского собора. Земства были «вставлены» в бюрократическую систему власти. Земству было дано много воли и никакой власти, земские учреждения не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольницы, могущие развиться в таковые органы». [Земские учреждения и самоуправление. с.38-39]

Мы видим, что Владимир Павлович не понимал смысла сосуществования двух властей. Он как раз исходит из того, что в России должно быть что-то наподобие британской системы. Однако, продолжая, он пишет, что конфликт власти от самодержца и власти от народа — вот проблема. «Несомненно…, что через введение земских (и городских) учреждений, власть управления раздвоилась. В одной её части она по-прежнему власть государственная, центр, из которого она исходит, один — самодержавие. Ей противоположна власть самоуправления; центров, из которых она берет начало, много — населения отдельных местностей. Источник власти этих новых органов заключается в доверии не со стороны Верховной Власти, а со стороны местного населения, как земства данной местности. Имя этого населения заменяет собой имя Верховной Власти». И добавляет, что это сказано ещё в Милютинской записке: «В избирателях начало той власти, которой осуществление и действительное применение передают они избираемым». [Записка к Указу, стр.8-9]

Профессор Безобразов говорит о сосуществовании двух властей — власти царской и власти земской. В этом как раз и заключалась идея Николая Милютина, которую вполне разделял Император. Однако многие этого не понимали, поэтому видели конфликт властей и говорили, что надо или сделать всю власть снова самодержавной, или земской, а царю оставить, как в Англии в то время, только некий символический авторитет. Но тогда задача была другая: сохранить реальность государственной власти царя, которая обеспечивала стабильность Империи, и встроить в неё не отвечающие перед царской властью, самоответственные и самоуправляющиеся народные органы уездного и губернского земства.

Известный нам Александр Васильевич Никитенко в ответ на закон от 13 июня 1867 года, который позволял губернаторам запрещать публикацию докладов земств, пишет: «Все знают, что земство связано по рукам и по ногам новым узаконением, в силу которого председатели собраний и губернаторы получили почти неограниченную власть над земством» [А.В. Никитенко. Т.3, стр. 178]. Многие думали, что это заставит земство прекратить работу, но этого не произошло.

Земства (например, Херсонское земство в 1874 году) постоянно выступали с ходатайством в Совет министров разрешить создать всесословную волость, в которую бы входили и крестьяне, и дворяне. Но на это постоянно получали однозначный отказ. Почему? Потому что это будет всесословная земская мелкая единица, и в ней будут доминировать крестьяне, а дворяне будут заведомо в полном меньшинстве. Только Временное правительство тут же решило этот вопрос и в марте 1917 года создало всесословную волость — мелкую земскую единицу. Но к тому времени ситуация была совершенно другой, в эти годы такую единицу можно было создать, безусловно, без всякой Февральской революции. Её бы создала после Первой Мировой войны и императорская власть, буде она бы сохранилась.

6. Итоги земства

Итак, мы видим, многие в эпоху Великих реформ высказывали скептическое отношение к земству - говорили, как С.Ю.Витте или профессор Безобразов, что оно не сможет работать из-за конфликта властей. Или, как А.В.Никитенко, утверждали что земство умрет под гнетом бюрократии. А что же получилось? А получилось совсем иное. Получилось, что гениальные первоначальные основания русской системы местного самоуправления сработали. Сработали не просто: мы с вами будем говорить и о контрреформах, и о попытках так или иначе в тех или иных районах ограничить земство. Но, как говорится, конец — делу венец.

К Первой Мировой войне земское самоуправление охватывало сорок три административных единицы Империи первого порядка, то есть губернии и области, из девяносто четырёх. К 1914 году в земских губерниях проживало почти две трети всего населения России (110 миллионов человек из 174). Общий бюджет земств в 34 губерниях в 1895 году составлял 65,8 миллионов рублей, а в 1912 году достиг 220 миллионов рублей. Суммарный доход всех земств, в том числе и новых земств, образованных уже в ХХ веке, в 1914 году составил 336,4 миллионов. Если учесть, что весь доходный бюджет Российской империи в 1913 году составлял 3 миллиарда 431 миллион рублей, то мы видим, что доход земств составлял 10% от имперского дохода. Это был другой доход, он не входил в имперский, но относительно дохода всей Империи составлял 10%. Это очень большая сумма.

Расходы земства в первую очередь приходились на нужды местного здравоохранения — 23,8%, образования — 30,8%, агрономическую и ветеринарную помощь — 11,2%, устройство и содержание дорог — 5% (потом к этому прибавится ещё телеграф и телефон), платежи по займам и отчисления в бюджет — 21,0%.

К концу XIX века в тридцати четырёх земских губерниях насчитывалось 1300 больниц с 30 тысячами кроватей для больных и с 10 тысяч мест для душевнобольных. В земской медицине работало 2,5 тысячи врачей и 8 тысяч человек младшего медицинского персонала. В 1895 году в земских губерниях одна больница была на 6,5 тысяч жителей, в неземских — на 41 тысячу жителей. В 1913 году в сорока трёх земских губерниях больниц уже было 6773 со 190 500 кроватями, а медицинский персонал насчитывал 19 тысяч врачей, 22,5 тысяч фельдшеров и 12 тысяч акушерок. Вы помните, что до 1864 года сельская Россия вообще была практически лишена медицинской помощи.

Во многих земских губерниях вся населенная сельская местность была разбита на врачебные участки с расстоянием до медицинского пункта в пределах пятнадцати вёрст. В десяти губерниях центральной России таких врачебных участков было 3,3 тысячи. При врачебных участках создавались аптеки и склады медикаментов, здесь же организовывались центры вакцинации против оспы и бешенства. Шестнадцать из двадцати девяти пастеровских лабораторий России в 1914 году находились на попечении земств и организаций городского самоуправления. В 1914 году земства израсходовали на нужды здравоохранения 82 600 тысяч рублей. Лекарства по рецептам земские больницы выдавали бесплатно.

К 1914 году существовало 50 тысяч земских школ, в которых работало 80 тысяч учителей и училось 3 миллиона детей. Земства обращали особое внимание на строительство новых школ с соблюдением современных педагогических и гигиенических норм. Почти в каждом городе старой России мы найдём земские школы, а многие земские школы найдём и в сельской местности. Земства начали создавать и систему средних школ, а также семинарий для учителей. В 1914 году в тридцати пяти земских губерниях из сорока трёх действовало 12 627 публичных библиотек. Тогда компьютеров и интернета не было. Если человек хотел прочесть газету или журнал, он должен был или её купить, или пойти в бесплатную библиотеку или читальню. На народное образование земства истратили в 1914 году 106 миллионов рублей. В земских губерниях постепенно стало вводиться всеобщее начальное образование. Пионером в этой области было Ярославское губернское земство.

Расходы земств по статье «содействие экономическому благосостоянию» возросли с 700 тысяч рублей в 1895 году до 14 миллионов рублей в 1912 году.

Это был колоссальный рост. Земство оправдало себя. Созданное реформой 1 января 1864 года, оно стало величайшим мотором развития России, потому что земству были вручены внутренняя свобода и деньги, чего нет у нынешнего самоуправления. И деньги это были немалые, но не выпрашиваемые у государства, а получаемые самостоятельно с помощью налогов на жителей своего уезда и своей губернии. А осуществимо это было потому, что подавляющее большинство жителей губернии и уезда частным или общинным образом владели недвижимой собственностью. Было что облагать налогами. Решение 1861 года о создании слоя частных собственников из крестьян смогло создать эффективное местное самофинансирующееся самоуправление.

Ныне историки полагают земскую реформу одной из самых удачных в дореволюционной России. Так считают издатели сборника документов «Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917)» (М., 1998). Так считает и Людмила Евгеньевна Лаптева, профессор, доктор юридических наук, издавшая прекрасную книгу «Земские учреждения в России» (М, 1993 год), которой я тоже много пользовался.

Создание земства оказалось реформой не менее великой, чем реформа освобождения крестьян от крепостной зависимости, но, разумеется, вторичной по отношению к ней. Если бы случилось освобождение, но не было введено самоуправление, это было бы освобождение на 1/10 часть. Было бы самоуправление без освобождения, это было бы самоуправление на 1/50 часть. Именно соединение самоуправления и освобождения народа создало тот импульс, который позволил России исключительно быстро развиваться в последние пятьдесят лет её исторического существования.