1. К.К. Арсеньев. Вестник Европы, 1899, кн.2.

2. П.А. Валуев. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел. В двух томах. М.: Наука, 1961. Том 1. 1861-1864.

3. Г.В. Вернадский. Русская история = A History of Russia. — М.: Аграф, 1997.

4. С.Ю. Витте. Воспоминания. В 3-х т. — М.: Издательство социально-экономической литературы, 1960.

5. С.Ю. Витте. Записка 1899 г. Самодержавие и земство. Освобождение, Штуттгарт, 1903.

6. А.Д. Градовский. Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России. Собр.соч. т.9, СПб. 1904.

7. А.Д.Градовский. Сочинения. СПб.: Наука, 2001.

8. Г.А. Джаншиев. Из эпохи великих реформ. — М.: тип. А. И. Мамонтова и К°, 1892.

9. И.И. Дитятин. К вопросу о земских соборах XVII столетия. «Русская мысль», 1883, кн. XII

10. И.И. Дитятин. Устройство и управление городов в России. Города в XVIII столетии. Т. 1. СПб.: Меркульев, 1875. Т.2. - Ярославль: Тип. Г. В. Фальк, 1877.

11. Б.В. Златоустовский. Городское самоуправление // История Москвы. Т. 4. М., 1954. С. 461-515;

12. М.Н. Катков и граф П.А.Валуев в их переписке (1863-1879гг.) // Русская Старина. 1915. №10-12; 1916 №6.

13. М.Н. Катков. Что нам делать с Польшей? // Русский вестник. — Т. 44. — 1863. — № 3.

14. А.А. Кизеветтер. Местное самоуправление в России. IX—XIX ст. Исторический очерк. Изд. 2-е. — Пг.: Задруга, 1917.

15. М.Н. Коркунов. Русское государственное право. Санкт-Петербург : тип. М.М. Стасюлевича, 1899-1901. -2 т.

16. А.А. Корнилов. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1909.

17. Л.Е. Лаптева. Земские учреждения в России / Л. Е. Лаптева; Рос. АН, Ин-т государства и права. - Москва : ИГПАН, 1993.

18. В.А. Нардова. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. XIX в. Л., 1984;

19. А. В. Никитенко. Дневник. В трех томах. Том 3. 1866-1877 гг., Государственное издательство художественной литературы, 1956.

20. В.И. Пичета. Городская реформа 1870 г. // Три века. Т. 6. М., 1913;

21. Л.Ф. Писарькова. Городские реформы в России и Московская дума / Институт российской истории РАН. — М.: Новый хронограф; АИРО-XXI, 2010.

22. Л.Ф. Писарькова. Городское самоуправление пореформенной России: замысел и воплощение // Труды Института российской истории РАН. 1997—1998 гг. : сборник. — М.: ИРИ РАН, 2000.

23. С.Ф. Платонов. Полный курс лекций по русской истории. — М.: Аст, Астрель, 2006.

24. Н.М. Пирумова. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала ХХ века. - М.: Наука, 1977.

25. С.С. Татищев. Император Александр II, его жизнь и царствование. Изд. А.С. Суворина, 1903. Переиздание в 2-х томах. М. Академический проект, 2018.

26. В.А. Тюрин. Местное самоуправление по Городовому положению 1870 года // Власть и городское самоуправление в Среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже XIX—XX веков. Самара, 2007. С. 34-55;

27. Б.Н. Чичерин. Воспоминания. Земство и Московская Дума. — М.: М. и С. Сабашниковы, 1934.

28. Д.И. Шаховской. Пятидесятилетие земства // Очерки экономической деятельности земств. М., 1914.

29. Г.И. Шрейдер. Город и городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Изд. Т-ва Братьев А. и И. Гранат и Ко. Том 4. Эпоха реформ. Отдел 2.

30. Г.В. Вернадский. Русская история = A History of Russia. — М.: Аграф, 1997.

31. Городовое положение 16 июня 1870. СПб.; М., 1871.

32. Конституционное начало, его историческое развитие и его взаимодействия с политическим и общественным бытом государств и народов: В 2-х ч. / Изд. бар. Августом Гакстгаузеном ; Пер. с нем. Б. Утина и К. Кавелина. СПб., 1866.

33. Leroy-Beaulieu. Un Homme d'État russe (Nicolas Milutine) d'après sa correspondance inédite; étude sur la Russie et la Pologne pendant le règne d'Alexandre II (1855-1872), Paris, Hachette, 1884.

1. Вступление

Дорогие друзья, эта наша лекция является продолжением прошлой лекции по земству и будет посвящена городскому самоуправлению и стремлению к общероссийскому земству.

Людмила Евгеньевна Лаптева, исследователь земства, в введении к своей книге «Земские учреждения в России» (1993 г.) пишет:

«Земства оставили нам уникальный опыт успешной работы в условиях жёсткой подконтрольности государственной бюрократии и при полном отсутствии в их арсенале принудительных мер. Жёсткость, конечно, была относительна. Никто не мог заставить или помешать земству строить то или иное здание или дорогу, уделять внимание предпочитаемым ими аспектам хозяйственной деятельности. Они располагали свободой в формировании бюджета. Государственные власти следили лишь за тем, чтобы размеры земского обложения не превышали разумные пределы и не нарушались права отдельных налогоплательщиков. В нашей литературе принято оценивать чрезмерно сурово и меры центрального правительства в отношении земства. Конечно, свобода российского самоуправления была сильно ограничена, и оно было далеко, скажем, от англо-саксонской модели. Но не следует, однако, забывать, что в любой политической системе, даже самой демократической, существуют пределы самоуправленческих начал, которые определяются хотя бы необходимостью централизованно решать вопросы, затрагивающие интересы государства в целом. Обращаясь в настоящее время к истории земских учреждений, мы не только возвращаем из забвения славную страницу отечественной культурно-правовой истории, опыт земства заслуживает серьёзного внимания со стороны нынешних деятелей местного самоуправления. Создание земских учреждений поставило вопрос о природе и статусе местной власти. Земства активно боролись за право самостоятельно без вмешательства бюрократии решать вопросы в пределах своей компетенции, а порой и за право участвовать в решении общегосударственных задач. В последнее время привлекает интерес земская избирательная система, представляется существенным и российский опыт систематизации законодательства о местном самоуправлении».

В нашей лекции мы не раз будем прибегать к этой замечательной книге. Но отдельно, дорогие друзья, я хотел бы обратить ваше внимание на сам дух эпохи. Это те самые «лихие» 90-е годы. Вы видите — они полны креативной силы. Моя ровесница, уже не юный преподаватель, а маститый профессор правовед Людмила Евгеньевна Лаптева думает о том, как опыт ХIХ - начала ХХ века перенести почти через сто лет в современную ей Россию. И действительно многое из наработок старого земства стало вновь воплощаться в жизнь. А сейчас, к сожалению, от местного самоуправления остались рожки да ножки. Мы опять перешли к абсолютизму, к полностью административной системе управления и отказались от самоуправления. Поэтому тем более важно понимать, как это было, для того, чтобы подобно Людмиле Евгеньевне думать и планировать как это будет в России будущего.

2. Система городского самоуправления до Великих реформ

Итак, речь пойдёт о городском самоуправлении. Города ведь тоже почти весь ХVIII век были обычными податными единицами. Городское население, за исключением дворян, было тягловым, прикреплённым к своему месту жительства. Горожане не могли перейти из города в город или из города в деревню. Создание городской свободы и самоуправления началось только по жалованной грамоте Екатерины Великой 1785 года. Но и тогда служба в выборных органах самоуправления считалась тем же тяглом, и от неё пытались уклоняться. Сами по себе города развивались слабо.

Жалованная грамота 1785 года позволяла городам создавать городские думы, причём выборные, по шести куриям: «настоящие городские обыватели» (в первую очередь люди купеческого сословия), купеческие гильдии (кроме богатых купцов и домовладельцев), представители ремесленных цехов, представители иногородних купцов и иностранных гостей, именитые граждане (писатели, художники, люди свободных профессий, признанные таковыми городской администрацией) и посадский люд.

В Москве такая городская Дума была открыта 15 января 1786 года в присутствии гражданского губернатора Петра Васильевича Лопухина, городского головы Семёна Дмитриевича Ситникова и состояла из 78 гласных. Среди них было 13 представителей от «настоящих городских обывателей» , 3 — от купеческих гильдий, 15 — от представителей цехов, 28 — от иногородних купцов и иностранных гостей, - конечно, очень много принимая во внимание, что эта корпорация была совсем небольшой, 1 именитый гражданин и 15 гласных из числа посадского люда.

Дума выбирала исполнительную, так называемую Шестигласную Думу, в которую входило по одному представителю от каждого из этих шести сословий, и которая должна была ведать распределением доходов. Но расходы, которые, собственно, и совершала эта Шестигласная Дума, в основном были расходами на государственную администрацию. То есть город содержал государственную администрацию, начиная от полиции и кончая представителями других административных властей. Никакой самостоятельности у городов не было. Свободы распоряжаться средствами практически не было. Этот организм мог быть живым — Екатерина-то хотела создать реальное городское самоуправление, как в её родной Германии — но в условиях крепостного права - деревня была крепостная, притока рабочей силы из деревни в город почти не было - рассчитывать на какое-то серьёзное, свободное самоуправление было невозможно. Города практически не развивались. Это одна из печальных особенностей российской жизни.

Об этом подробно говорили специалисты по городскому самоуправлению. Один из них — профессор Иван Иванович Дитятин (1847-1892). Его перу принадлежит замечательная книга «Устройство и управление городов в России. Города в XVIII столетии» (СПб.: Меркульев, 1875) и вторая её часть «Городское самоуправление до 1870 года» (Ярославль: Фальк, 1877), а также очень интересная работа «К вопросу о земских соборах XVII столетия», в которой впервые опубликованы автором найденные документы к Собору 1653 года, который принял решение о соединении Великороссии и Украины.

Другой исследователь — это Григорий Аветович Джаншиев (1851-1900), армянский купец, который закончил Московский Императорский университет, стал правоведом. Его книга «Из эпохи великих реформ» при его жизни (а Джаншиев прожил короткую жизнь — сорок девять лет) выдержала восемь изданий, причём он постоянно эту книгу расширял. Первое издание в 1892 году составило 263 страницы, последнее в 1900-м — 820 страниц. В этой книге много говорится о городском самоуправлении.

И Джаншиев, и Дитятин говорят о том, что самоуправление было в крепостной России чисто фиктивным. Управляли городами уездными — городничие, губернскими — полицмейстеры. Екатерина в своём указе писала: «За стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают» [ПСЗ №14079]. Никто не хотел служить в городском самоуправлении.

В 1850 году в России было только 4 миллиона 728 тысяч городских жителей, при этом население приближалось к 70 миллионам. Из них половина была мещан (от слова «место», то есть город. Мещане – это горожане, которые не являются купцами, дворянами или духовными лицами), 4,5% составляли купцы, 0,15% — почётные граждане.

Почётными гражданами обычно становились за особые заслуги купцы или мещане. К примеру, мой прадед Петр Андреевич Савостьянов был мещанином, мастером железнодорожного депо в Витебске и получил в 1914 г. звание личного почётного гражданина. 5,5% составляли дворяне и чиновники, 1,4% — духовенство и, что интересно, 38,5% — разночинцы. Разночинцы — это солдаты, вышедшие в бессрочный отпуск после пятнадцати лет (при Николае Павловиче) службы, это крестьяне, ушедшие в города и получившие право на жительство в городах, и это многочисленное сословие детей от браков различных чинов, к примеру, дети купцов, не ставшие купцами, дети мещан, не имеющие недвижимости (а мещанин должен иметь недвижимость в городе — землю, дом). Разночинцев было очень много. В целом по стране доля разночинцев составляла 38,5%, а в Петербурге достигала 65%, в Москве - 57%.

В большинстве городов мещане в середине XIX века были землевладельцами в городе, то есть имеющими не только землю под домом но и, как правило, сад и огород, и также земли под городом, где они занимались сельским хозяйством. Особенность русских городов была в том, что в подавляющем большинстве население в них жило не торговлей, не промышленностью, не ремеслом, а сельским хозяйством. Фактически это было большое село.

Однако это положение не удовлетворяло даже императорскую власть. Впрочем, только её и не удовлетворяло, потому что большинство обывателей привыкли к такому существованию и не думали ни о чём другом, разве что небольшая часть культурного сообщества — дворяне, профессура, студенчество, какая-то часть образованного купечества — была озабочена тем, как организовать самоуправление в городе по западной модели.

В 1846 году при Николае Павловиче было введено городовое самоуправление в Петербурге. Разработал его хорошо нам знакомый Николай Алексеевич Милютин.

Это была попытка создать в Петербурге впервые в России всесословную городскую Думу, в которой сословия заботились бы не о своем благополучии, а о городе в целом. Эта всесословная городская Дума была очень узкой — выборщики, ограниченные высоким имущественным цензом, составляли 1,6% населения. Особые права представительства были у купцов 1-й гильдии и дворян. Но всё же это было первое всесословное выборное учреждение в России. За эту реформу николаевские чиновники прозвали Милютина «красным», и это прозвище, как я уже вам рассказывал, сохранилось за ним на всю жизнь, хотя он был крупным государственным чиновником и, понятно, в нашем современном понимании красным не был, но этим прозвищем хотели сказать, что он революционизирует сонную жизнь России.

Этот первый опыт был полу-удачным. Петербургская Дума стала более активной, но вопросы, которые она решала, всё равно были сравнительно незначительны, и финансовых возможностей у неё было немного.

Ко времени Великих реформ ситуация с городами в России была следующая. К 1861 году в Европейской России и Сибири насчитывалось 738 городских поселений разного типа: 60 губернских и областных центров, 506 уездных городов, 125 заштатных и 47 посадов. В них проживало около шести миллионов человек. Из 595 обследованных городских поселений Европейской России в начале 1860-х годов только около ста представляли собой исключительно торгово-промышленные образования. Население двухсот занималось отчасти промышленностью, отчасти сельским хозяйством или отхожими промыслами. А жители более чем двухсот городов жили только сельским хозяйством.

Отсюда и доходы. Бюджет городов, который составлялся с налогов на недвижимость, в 1850-х годах лишь в пятнадцати городах был более 100 тысяч рублей, в двадцати одном городе — от 50 до 100 тысяч рублей, в сорока восьми городах — от 20 до 50 тысяч рублей, в ста пятидесяти двух — от 10 до 20 тысяч, в двухстах городах городской бюджет был от 5 до 10 тысяч рублей и в ста шестидесяти девяти — менее 5 тысяч рублей. Понятно, что с таким бюджетом городское хозяйство организовывать было сложно. И этот бюджет, как и раньше, тратился главным образом на государственные расходы - постой войска, поддержание административных зданий, полицию. Закон 1806 года так и объявлял: «Городские доходы установлены на предмет государственной потребы и службы».

Григорий Ильич Шрейдер (1860–1940), ещё один интересный исследователь и практик городского самоуправления, правый эсер, который при Временном правительстве успел даже побыть городским головой Петербурга, в написанном им разделе «Город и городовое положение 1870 г.» в книге «История России в XIX веке» (СПб., 1908-09), говорил: «Поразителен тот индифферентизм, то равнодушие, с каким тогдашнее городское население относилось к судьбам городского управления. Оно не только не стремилось к расширению своего участия в этом управлении, но даже не принимало его в той мере, в какой имело к тому юридическую возможность. Действовавшие на данный случай правовые нормы, столь узкие с современной точки зрения, на самом деле оказывались значительно шире наличной в то время жизненной потребности. И не общество жаждало тогда реформы городского управления, а правительство, которое стремилось, по выражению Дитятина "оживить городское население, возбудить в нем интерес к делу самоуправления"». [Г.И. Шрейдер. Город и городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Изд. Т-ва Братьев А. и И. Гранат и Ко. Том 4. Эпоха реформ. Отдел второй]

Положение стало меняться после восшествия на престол Александра II. Тогда началось обсуждение городовой реформы.

В августе 1859 года московским генерал-губернатором становится Павел Алексеевич Тучков (1803-1864), племянник и полный тёзка героя войны 1812 года, военный топограф, культурный человек. Он предложил пересоздать городское московское управление и разработал «Положение об общественном управлении города Москвы». Это положение отличалось от петербургского, разработанного Н.А.Милютиным и введённого уже в действие.

По этому положению право участия в выборах получили 4% москвичей — 13,2 тысячи из 351,6 тысячи человек, населявших Москву (речь идёт о мужском населении, женщины не имели права голоса). Но в 1863 году, когда были проведены первые выборы в Московскую Думу, им воспользовалось только 16% от числа от избирателей, то есть более чуть более двух тысяч человек. Горожане оставались пассивны.

Между тем Дума создавалось широко — тоже от пяти сословий: потомственные дворяне, почётные граждане и разночинцы, купцы, мещане, цеховые ремесленники. От этих пяти сословий должны были быть избраны по тридцать пять представителей, которые составили бы Думу в сто семьдесят пять человек. Она же формировала и распорядительную Думу, в которую входили по два представителя от каждой группы.

Но главное, что теперь в компетенцию органов городского самоуправления включались вопросы местного благоустройства и хозяйства. Основные доходы составляли прямые налоги владельцев недвижимости, и часть этих налогов уже могла идти на городское благоустройство, на создание городских заведений, таких как школы, богадельни, освещение города, канализацию, водопровод. Городской бюджет по-прежнему финансировал и административно-полицейский аппарат. Из распорядительной Думы по настоянию Павла Тучкова был убран государственный чиновник, который ранее наблюдал за деятельностью исполнительной Думы. Сословия были уравнены в правах в отношении голоса и решения. Право выбора имели лица с имущественным цензом сто рублей годового дохода с недвижимости или капитала.

Выборы, которые прошли в московскую Думу, вызвали большой резонанс. Городским головой был избран князь Александр Алексеевич Щербатов (1829-1902), который пробыл на этой должности до 1869 года. Этот человек во многом создал современное московское самоуправление. Кстати говоря, дом князей Щербатовых, построенный его сыном Сергеем в 1911-13 гг. на Новинском бульваре, считается одним из самых красивых домов Москвы. Слава Богу, он сохранился.

Борис Николаевич Чичерин даёт князю Александру Алексеевичу Щербатову следующую характеристику: «Он жил себе московским барином, значительно умножив и без того весьма хорошее свое состояние, наслаждаясь счастливой семейной средой. Его общительный и приветливый нрав, его сердечность, соединённая с большим здравым смыслом, высокое благородство его характера, приобрели ему всеобщую любовь и уважение. Его положение в Москве было, можно сказать, совершенно исключительное. Держа свои дела всегда в полном порядке, он, тем не менее, жил на широкую ногу и принимал весь город. [Москва] нашла в нём именно такого чело­века, который способен соединить вокруг себя все сословия, русского барина в самом лучшем смысле, без аристократиче­ских предрассудков, с либеральным взглядом, с высокими по­нятиями о чести, неуклонного прямодушия, способного понять и направить практическое дело, обходительного и ласкового со всеми, но тонко понимающего людей и умеющего с ними обра­щаться. Знающие его близко могут оценить и удивительную горячность его сердца, в особенности редкую участливость ко всему, что касается его близких и друзей. Его дружба — твер­дыня, на которую можно опереться. Когда мне в жизни при­ходилось решать какой-нибудь практический вопрос, особенно требующий нравственной оценки, я ни к кому не обращался за советом с таким доверием, как к Щербатову». [Б.Н. Чичерин. Воспоминания. Земство и Московская Дума. 1934. С. 72—73]

Митрофан Павлович Щепкин (1832-1908), представитель замечательного рода Щепкиных (к роду принадлежит и известный артист М.С.Щепкин, и деятель антибольшевицкого сопротивления Н.Н.Щепкин, расстрелянный в Москве осенью 1919 года), издатель, профессор экономист, специалист по городскому хозяйству, который трижды избирался гласным (депутатом) Московской думы, автор четырехтомника «Общественное хозяйство города Москвы», по поводу Думы, созданной по почину Павла Алексеевича Тучкова, писал: «Представители сословий, являясь в Думу, оставляли за её порогом всякие сословные счеты и интересы. Благодаря новому устройству общественных учреждений в Москве 1862 г. городские сословия, так сказать, перетирались, шлифовались одно в другое, и в результате совместной работы на пользу общего дела и взаимного подчинения получилось то, что Московская общая дума из всесословного учреждения совершенно незаметно выработалась в учреждение бессословное. Другими словами, на глазах города совершался благотворительный процесс слияния сословий, без которого немыслимо никакое развитие общественного дела».

Это очень важно. Сегодня сословий, конечно, по большому счёту нет, они полностью сгорели в горниле революции, Гражданской войны и большевизма, хотя, в значительной степени исчезли ещё до этого. Но тогда сословия — это была проблема. Русское общество было очень разделено. Как в многонациональном государстве каждый этнос думает о проблемах своих представителей, так и каждое сословие сосредоточено было на проблемах своего сословия. Но, как в современном государстве невозможно, чтобы этносы думали только каждый о своём интересе и при этом эффективно осуществлялись общегосударственные интересы, а надо, чтобы было и то, и то, так и в самоуправлении. Поэтому то, что в Москве городское самоуправление превращалось в бессословное, было очень важно.

Московское городовое положение 1862 года, а именно тогда был подписан указ, разработанный в 1859 году (выборы состоялись в 1863 году), было распространено на Петербург тогда же в 1862 году, а в 1863 году — на Одессу и на Тифлис.

Городское самоуправление в России начало созидаться. Подчеркну, что городское самоуправление было не изъятием из земского самоуправления, оно было внутри земского. Москва, Петербург входили в земство — губернское и, даже, уездное.

Московский уезд объединял с городом Москвой прилегающие к нему сёла и деревни, так же и Санкт-Петербург. То есть было уездное земство, губернское земство и городское самоуправление — три разных самоуправления на одной территории, которые решали разные задачи. Уездное и губернское земства решали общие задачи уезда и губернии, а городское самоуправление - только проблемы города и, при том, не за счёт сельской местности, а опираясь на свои внутренние ресурсы. Когда надо было договариваться Московскому уезду и Московской городской Думе (я уже не говорю о Московской губернии — она большая), организовывались совместные обсуждения, находились компромиссы и какие-то правильные финансовые и управленческие решения.

Московский опыт имел успех, и 20 марта 1862 года вышло Высочайшее повеление «Безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах Империи». Характеризуя этот указ, Г.И.Шрейдер пишет: «Акт, имеющий свой источник в освобождении в той же мере, в какой с ним причинно связаны все остальные преобразования "эпохи великих реформ"». [Г.И. Шрейдер. - с.1] Почему? Да потому что освобождение крестьян освободило огромное количество людей от привязанности к земле. Не только самих крестьян, но и дворян. Крестьяне теперь получили возможность свободно идти жить в город, искать там работу, но и дворяне, понимая, что старые доходы от барщины и оброка прекращаются, стали искать другие формы дохода: кто-то в сельском хозяйстве, а кто-то и на поприще городской экономической деятельности, то есть в бизнесе, как мы бы сейчас сказали. В свою очередь городское купечество стало существенно больше проникать в сельскую местность, арендуя земли, создавая фабрики в деревнях, где рабочая сила была, естественно, дешевле. Иными словами, общество стало быстро развиваться. Началась трансформация рынка труда, город вместо спящего города эпохи крепостного права стал другим. Мы порой видим город крепостной эпохи через обманчивый блеск дворянских салонов, светских вечеров, балов. Всё это было, но в целом город как общественная единица был спящим и сверху административно управляемым. Теперь он стал живым, и надо было дать этой жизни возможность самоуправления.

26 апреля 1862 года в ответ на это Высочайшее повеление за год до того назначенный министр внутренних дел Пётр Валуев даёт распоряжение об организации в городах всесословных комиссий для разработки оснований городской реформы. Таких комиссий было образовано пятьсот девять. Валуевым была передана в комиссии программа, разработанная в Министерстве внутренних дел, в которой говорилось: «Следует принять самими обществами (городов) более заботливого участия в собственных делах своих, так как правительство не может постоянно нести на себе бремя забот о потребностях городов, общества которых … сами должны иметь попечение о своих интересах и нуждах». Здесь есть сразу два момента, которые нам надо понимать. Первый - государство говорит — мы не будем организовывать вашу жизнь, сами организуйте её, у вас будут независимые источники доходов, мы не будем вам мешать, устраивайтесь. Это доверие к обществу. Второй момент: это то, что Министерство внутренних дел написало основные позиции, какие оно считает важными, а решать, что важно, должны сами городские общества. И в пятистах девяти городах — больших и маленьких, губернских, уездных, заштатных — создаются такие комиссии, каждая из которых говорит, что нужно для организации городского самоуправления, основываясь на собственном опыте. И эти отзывы собираются в Министерстве внутренних дел и там прорабатываются, чтобы на их основе подготовить городовой акт, то есть закон, по которому будут самоуправляться города.

Здесь надо назвать имя Александра Даниловича Шумахера (1820-1898), выходца из Остзейского дворянства, выпускника юридического факультета Московского университета, юность которого прошла в Великом княжестве Финляндском. Шумахер в то время был начальником хозяйственного управления Министерства внутренних дел, и именно он был главным разработчиком городовой реформы и составителем этого городового акта.

Обратите внимание на очень важный момент: не чиновники и не Император облагодетельствуют население, их благое дело заключается только в том, что они сказали народу — разработайте, действуйте, а мы всё это объединим и примем.

Все комиссии однозначно высказываются за самостоятельность городского управления, за уничтожение административной опеки Министерства внутренних дел, за всесословность (ещё вчера разделённое на сословия общество высказывается за всесословность!), за широкое привлечение образованных групп предоставлением им избирательных прав, то есть образовательный ценз, и против каких-либо вероисповедных ограничений. Некоторые комиссии высказываются за передачу самоуправлению всей местной администрации, а не только хозяйственных вопросов. И, наконец, за то, чтобы полиция была городской полицией, которая охраняла бы права самих граждан, а не государственной полицией, которая охраняла бы власть от народа.

В 1864 году, после анализа этих отзывов, был составлен проект городского самоуправления и передан во II-е отделение Его Императорского Величества Канцелярии, то есть отделение, которое занималось правовыми вопросами. Первоначально предполагалось ввести самоуправление только в двухстах сорока восьми сравнительно крупных городах. Этот проект был переработан в соответствии с замечаниями и внесён в Государственный Совет 31 марта 1866. Здесь он пролежал два года и был возвращён преемнику Валуева Александру Егоровичу Тимашеву, о котором я рассказывал на прошлой лекции, после чего вторично внесён в Государственный совет 28 марта 1869 года. Оттуда его передали на проработку комиссию, в которую кроме чиновников вошли шесть провинциальных городских голов, две столичных головы (Москвы и Петербурга) и два столичных гласных. 31 марта 1870 года подготовленный этой комиссией проект был внесен Тимашевым в Государственный совет и 15-16 апреля 1870 года рассмотрен в Соединенных департаментах законов, государственной экономии, гражданских и духовных дел при участии двух столичных городских голов (в Петербурге и Москве уже самоуправление). 11 мая проект был вновь рассмотрен в общем собрании Государственного совета и 16 июня утверждён Императором, отдыхавшим и лечившимся тогда в Веймаре, в Германии. Запомним эту дату — 16 июня 1870 года — это одна из важных дат Великих реформ, дата издания указа о городском самоуправлении («Городовое положение»).

3. Городовое положение 1870 года

К моменту издания указа из 84,5 миллионов жителей Империи (без Финляндии) горожан было 8 миллионов — 9,5%. Как вы видите, городское население быстро выросло на четверть. Свыше 100 тысяч человек жителей имели уже пять городов: Петербург, Москва, Варшава, Одесса и Киев. От 50 до 100 тысяч — одиннадцать городов: Бердичев, Вильна, Казань, Николаев, Рига, Саратов, Ташкент, Тифлис, Баку, Тула и Харьков.

«Городовое положение» под номером 48498 было включено во второе собрание законов Российской империи в 45 том, в первой части 45 тома — основной текст, в приложении — многочисленные таблицы. [2 ПСЗ, т.45, № 48498]

Что же включалось в городское и общественное управление?

- городское управление и хозяйство;

- внешнее городское благоустройство;

- обеспечение города продовольствием, создание рынков и базаров;

- меры против пожаров;

- попечение о развитии торговли и промышленности, бирж и кредитных учреждений;

- устройство благотворительных заведений и больниц;

- участие в попечении о народном образовании;

- устройство театров, музеев, библиотек;

- представление правительству о местных пользах и нуждах.

Статья 54 положения объявляла: «Городская Дума представляет собой всё городское общество. На сем основании она входит в обсуждение дел, касающихся всего городского общества и действует его именем во всех случаях, когда закон требует по сим делам общественного постановления или приговора».

Статья 103 перечисляет предметы, по которым городская Дума может издавать обязательные постановления. Это тоже очень важно — то, что постановления городской Думы обязательны для жителей города по целому ряду жизненных обстоятельств, как раз тех, которые я только что перечислил, в том числе и по налогообложению. Вообще принцип «Дать коммуне свободу — значит дать ей финансовую автономию» — принцип доминирующий, основополагающий. Какое самоуправление, когда нет своих денег, когда надо просить деньги у власти? Тут наоборот. Город собирает денег больше, чем те, которыми он распоряжается непосредственно. Поначалу 20% городского бюджета, потом меньше, выделяется на поддержание государственных нужд и учреждений в городе, то есть фактически отдаётся центральной власти. Но остальные 80% — это собственность города, и в пределах тех обязанностей, которые есть у города, он их может тратить на то, на что сочтёт нужным: на замостку улиц, на канализацию, водопровод, на замощение улиц, освещение, народные училища, народные больницы, дома престарелых и так далее. Город собирает деньги со своих жителей, в основном с недвижимости и небольшой процент с доходов, и тратит эти деньги на себя — это важнейший принцип, который сейчас в России утерян.

Сегодня городское самоуправление, как правило, не может собирать деньги на обеспечение своих городов. Исключение - несколько городов, в которых находятся центры общероссийских ресурсных компаний.

Очень важным было установление, что «городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно». То есть городской чиновник не мог вмешаться и сказать, что на школу деньги давать не надо, надо на больницу и т.п. Это было немыслимо. Если бы он вмешался, то был бы скандал. Такие случаи бывали, решало конфликты между самоуправлением и имперской администрацией 1-е управление Сената и обычно, если это были законные действия Думы, решало в пользу самоуправления.

4. Органы городского самоуправления

Как же строились органы городского самоуправления?

Городская Дума имела не менее 30 гласных, избираемых всесословно на четыре года. В столицах было по 72 гласных, позднее — по 170. В 1917 году в Москве и Петербурге было по 200 гласных. Сейчас в Московской городской Думе 45 депутатов. Сравните, сколько было в 1917 году и даже в 1870-м, когда город был намного меньше и по населению (думаю, раз в десять, если не в двенадцать), и по территории. И это было принципиально, потому что гласные должны были представлять районы города. А чем меньшее число избирателей у одного избираемого, тем, естественно, контакт между избирателями и гласным больше. Так что, когда сегодня в московской городской Думе всего сорок пять депутатов, это, безусловно, огромный шаг назад по сравнению с городским самоуправлением прошлого. Тем более, что Москва — это же теперь субъект федерации, фактически государство, а не просто субъект местного самоуправления.

Дума избирает городского голову и не менее двух членов городской управы.

Кстати, городской голова — хорошее название, оно есть в Украине, но его нет больше в России. У нас мэры, градоначальники, но всё это хуже. Городской голова и городская управа — это исполнительный орган, но городской голова возглавляет и городскую Думу. То есть в отличие от земства, где один и тот же человек не мог возглавлять и исполнительный орган (управу), и орган постановляющий (саму Думу), в городе это не только было можно, но и принято как обязательное правило, хотя и после больших споров.

Голова губернского города утверждался министром внутренних дел, уездного или заштатного — губернатором. Правом избирать гласных обладали владельцы недвижимого имущества, люди, содержавшие торговые или промышленные заведения или платившие в пользу города установленный сбор с купеческих и промысловых свидетельств. То есть это было не всеобщее избирательное право, его тогда не было нигде, а выборы в соответствии с имущественным цензом. Предполагалось, что те, кто даёт деньги, и должны иметь право определять, на что эти деньги тратить. А те, кто денег не даёт, не могут распоряжаться чужими деньгами. Потом, естественно, эта модель была пересмотрена, и сейчас принципы демократии другие — люди могут не давать денег, но могут давать свой труд, свою интеллектуальную силу, и это тоже ценность. Но тогда мыслили так. Тот этап самоуправления во всём мире был связан с двумя вещами: с имущественным цензом и с образовательным цензом. Считалось, что люди культурные должны лучше понимать, как управлять, а люди зажиточные – лучше считать общественные деньги. Но в России был введён только имущественный ценз, образовательного ценза в итоге в самоуправлении введено не было.

Модель формирования Думы была взята прусская. Всех, кто имел право выбирать в Думу, делили на три курии по количеству денег. Это были три равные курии по количеству денег, но, естественно, не равные по числу избирателей. Самые богатые налогоплательщики, которых было совсем немного, но которые платили первую треть налогов, могли выбирать треть гласных городской Думы. Понятно, что количество избирателей в этой группе на одного избираемого было намного меньше, чем в двух других. Вторая и третья курии давали вторую и третью часть доходов соответственно. В третьей группе обычно концентрировалось до 80% всех избирателей, потому что большая часть людей, которые вносили деньги в городской бюджет, вносили небольшие суммы. И это тоже хорошо: пусть на одного избранного в этой группе было намного больше избирателей, чем в других, но масса небогатых налогоплательщиков имели возможность принимать участие в городских делах и в распределении городского бюджета через своих гласных.

Министр внутренних дел Тимашёв был против того, чтобы городской голова совмещал функции главы управы и главы городской Думы, но Государственный совет настоял на этом принципе: «Совмещение председателя думы и управы в одном лице представляется важным и для самого правительства, в интересах которого необходимо, чтобы во главе городского управления стояло лицо, значение коего давало бы ему способы вовремя сдерживать увлечения и подлежащим образом направить общество». Как вы видите, полицейская функция, функция контроля, конечно, была, но она была честной. Да, на городского голову, и через него на городскую управу и на Думу можно было воздействовать, но это было воздействие в пределах закона.

Городская управа избиралась Думой на два года. При этом создавалось «Губернское по городским делам присутствие» из высших губернских чиновников и представителей самоуправления. Губернское по городским делам присутствие так же, как и Губернское присутствие по земским делам, — это был совещательный орган, который не мог принимать обязательных решений, но в котором вместе работали представители и самоуправления, и представители администрации, в первую очередь Министерства внутренних дел. Не было никакой "подковровости", всё было открыто. Это присутствие было местом согласования общегосударственных и местных интересов. А принимать согласованные решения должна была Дума, либо соответствующие чиновники писали циркуляры в Министерство внутренних дел с просьбой так или иначе что-то изменить в управлении конкретным городом или в всей системы городового самоуправления. В случае конфликта губернатора и городской Думы конфликт решался в Присутствии, а при неудовлетворительном для одной из сторон решении подавался в 1-й департамент Сената, который выносил окончательное решение.

Кто же были эти городские избиратели? Интересно, что уровень образования не понижался от первого разряда к третьему, то есть от самого богатого к менее богатому, а повышался. Так было потому, что в третий разряд входило огромное число разночинцев, людей, которые вообще не имели бы избирательного права, если бы не посуетились и не купили себе патент на право какой-то деятельности, связанной с деньгами: репетиторство, продажа книг и газет - что угодно. С этого патента они платили налог и поэтому могли участвовать в выборах.

Среди избирателей первого разряда (богатых) среднее и высшее образование имели 37,7%. Во втором разряде — 38,4%. В третьем разряде, не нищих, но относительно бедных избирателей, высшее и среднее образование имело 43,2%. Ненамного, но всё-таки на 5% больше, чем самые богатые.

Были религиозные ограничения. Статья 88 Городового Положения звучала откровенно: «Евреи не могут быть избираемы в Городские Головы, ни исправлять их должности. Число членов Городской Управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего её состава». Это печальная норма, и в обществе была большая дискуссия по этому поводу. Что греха таить — наши друзья славянофилы, тот же Иван Аксаков, выступали за это. Они считали, что Россией должны управлять «коренные русские люди». Константин Петрович Победоносцев тоже так считал. Да, они не считали, что евреев, мусульман надо полностью загонять за Можай, но считали, что «иноверцы» не должны решать и стоять во главе власти, а должны, самое большее, быть лишь одними из. Депутатами быть могут, но городским головой — нет. К сожалению, тогда такое печальное настроение возобладало в России. И, кстати говоря, именно из-за этого знакомый нам Григорий Ильич Шрейдер, еврей, не мог быть избран городским головой Петербурга до Февральской революции 1917 г. Временное правительство, отменив все гражданские ограничения, связанные с вероисповеданием, позволило этому замечательному человеку стать городским головой, правда, на короткий срок — большевики вскоре ликвидировали всё городское самоуправление в России.

А решение о расширении круга избирателей было оставлено в ведении самих дум. Скажем, был большой вопрос — можно ли квартиросъёмщикам, то есть не имеющим своей недвижимости, но берущим её в аренду, быть избирателями? И вот думы по-разному принимали решения по этому вопросу, как правило, кстати говоря, оно было отрицательным.

По новому положению право голоса в Москве имели лишь 3% жителей (мужчины, достигшие двадцати пяти лет, имевшие имущественный ценз), но пользовалось эти правом ещё меньше. В выборах участвовало 0,13% всего населения Москвы. 80-85%, то есть подавляющая часть законных избирателей, не участвовали в выборах. Также была низкой посещаемость гласных заседаний городских дум. Уже избранные депутаты не очень охотно приходили на заседания, создавая проблему кворума.

К 1880-м годам количество избирателей увеличилось до 8% от всего населения Москвы. На последних выборах, состоявшихся в 1889 году по уставу 1870 года, из 24 тысяч избирателей 1% относился к первой курии, 6% — ко второй и 93% — к третьей. Возглавлявший список самый богатый избиратель вносил в городскую казну 37757 рублей, а последний в списке избиратель-налогоплательщик — 9 копеек. Люди с таким разным доходом могли участвовать в выборах, но пользовались этим правом далеко не все. В кандидаты мог быть выдвинут любой человек, независимо от куриальной принадлежности, но имеющий право голосовать в выборах.

Численность управы определялась Думой. Чтобы стать кандидатом в гласные, требовалось изъявить желание баллотироваться или быть предложенным хотя бы одним избирателем, в результате чего в выборах 1872 года на 72 места Москвы претендовало 1083 кандидата, а в 1889 году — 1184. То есть, если избиратели участвовали в выборах неохотно, то желающих избраться в гласные, а это была общественная неоплачиваемая должность, было, как видите, очень много.

По Положению 1870 года в сферу ведения органов местного самоуправления полностью перешли вопросы строительного дела, благоустройства и санитарии, а также содержание больниц и богаделен, начальное образование, надзор за торговлей, ремесленными заведениями, способами уличного передвижения и прочее. Кроме того, городская Дума получила возможность установки сборов с жилого и нежилого недвижимого имущества, выдачи документов на право торговли и производства, содержания трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, извозного промысла, аукционов и прочих видов деятельности. Была введена и оплата за работу исполнительных структур. Городской голова получал 5 тысяч рублей, городской секретарь 2,5 тысячи рублей, члены управы 1,5 тысячи рублей в год. Москва была богатым городом.

По новому уставу первые выборы прошли в декабре 1870 года в Нижнем Новгороде, Пензе и Симбирске. В январе 1871 — в Самаре. В 1872 году — в Москве. В январе 1873 года — в Петербурге. В Западном крае, то есть на территории нынешних Украины и Белоруссии, городское самоуправление было введено в 1875 году.

5. Итоги городского самоуправления

Сенатская ревизия 1880 года констатировала существенное улучшение городского хозяйства особенно в области образования, медицины и пожарной безопасности. По итогам ревизии была создана Кахановская комиссия по имени Михаила Семеновича Каханова (1833-1900), Ярославского вице губернатора, Псковского губернатора, управляющего делами Совета министров с сентября 1881 года.

Эта комиссия определила, что за восемнадцать лет - с 1871 по 1889 год, количество городов увеличилось с 665 до 686, казалось бы, не очень намного, но число городов с бюджетом более 200 тысяч рублей за те же восемнадцать лет увечилось в четыре раза — с 10 до 39. Средний городской бюджет в 1871 году составлял 29 443 рубля, а в 1889 году — 77 809 рублей. Рубль был золотой и не инфлировался. Доход с городской недвижимости вырос с 7 435 рублей до почти 24 778 рублей. Расходы на городское управление сократились с 20% до 12%. На содержание городских учебных заведений в 1871 году было потрачено 581 140 рублей, а в 1889 году — 4 439 220 рублей. На содержание благотворительных учреждений, в первую очередь богаделен, в 1871 году пошло 785 977 рублей, в 1889 году — 5 219 743 рублей. На содержание городского здравоохранения в 1871 году было потрачено 91 767 рублей, в 1889 году — 498 020 рублей. Общая сумма городских капиталов выросла с 11,5 миллионов до 34 миллионов рублей.

Население крупнейших городов (чтобы увидеть объёмную картину — возьмём большой период) теперь росло исключительно быстро. В Петербурге в 1830 году, то есть во времена Пушкина, было 300 тысяч жителей, в 1913 году — 1 миллион 911 тысяч жителей (восьмой по величине город мира). В Москве в 1830-м — 250 тысяч жителей, а в 1913 году — 1 миллион 505 тысяч (десятое место в мире). Третьим городом Империи стала Варшава: в 1820 году — 120 тысяч жителей, в 1913 году — 864 тысячи жителей (двадцатое место в мире). В Одессе в 1840 году проживало 25 тысяч жителей, в 1913 году — 498 тысяч жителей. В Киеве — 70 тысяч жителей и 447 тысяч жителей соответственно. Лодзь из небольшого села с 400 жителей в 1818 году стал большим городом Империи в котором жили 404 тысячи обитателей. Население Риги за этот период увеличилось с 30 тысяч до 328 тысяч жителей. Только что я перечислил российские города, которые входили в 1913 году в сотню крупнейших городов мира.

Городское самоуправление позволило сделать рывок из спящего, а часто и деградировавшего состояния русских городов, какое мы наблюдаем и сейчас, к активному их росту - даже маленьких, заштатных, уездных. Городское самоуправление показало великолепный результат, не менее великолепный, чем земское самоуправление. И когда сегодня мы смотрим, скажем, на Москву, то видим, что очень много построек хозяйственного значения были возведены именно в этот период — период московского городского самоуправления.

6. Мечты о завершении самоуправления

Такой успех земства не мог не породить мечты о том, чтобы превратить земское самоуправление из регионального — городского и губернского — в национальное. Вся страна нуждалась в таком же самоуправлении. Почему город или губерния управляется на земском уровне, то есть путём выборов, гласных, демократии, и это даёт огромный успех, а страна в целом управляется средневековым образом абсолютным монархом?

Как определяет Георгий Владимирович Вернадский в своей книге «Русская история»: «Земская реформа 1864 г. создала первое подлинно местное самоуправление для всех классов, которые существовали ещё с допетровских времен… Земство и городские управы успешно вели работу громадного культурного значения вплоть до революции 1917 г.». [Русская история. с.223]

Французский учёный Анри Жан Батист Анатоль Леруа-Болье (1842-1912), который написал специальную книгу о Николае Алексеевиче Милютине, говорил, что Милютин, в противоположность многим своим современникам, считал введение конституции преждевременным, но в принципе был её сторонником, полагал, что для приуготовления к самоуправлению политическому надо дать России школу самоуправления местного, и что посредством местной свободы можно приучить постепенно к свободе политической. В земстве, по его мнению, — зародыш представительного правления. [Henri Jean Baptiste Anatole Leroy-Beaulieu. Un homme d'Etat Russe (Nicolas Milutine) d'apres correspondence inedited» р. 169, 325, 140]

Систему общенационального земства разрабатывал видный теоретик государственного права профессор Николай Михайлович Коркунов (1853-1904). Его книга «Русское государственное право», изданная в 1897 году, — классический труд по этой теме. Другим специалистом по самоуправлению и по превращению его в Парламент является Александр Дмитриевич Градовский (1841-1889), автор книги «Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России». К счастью, труды и Градовского, и Коркунова, были недавно переизданы.

Замечательно о местном самоуправлении писал Константин Константинович Арсеньев (1837 — 22 марта 1919). Константин Арсеньев — замечательный представитель русского земства, правовед, писатель, академик по разряду словесности, один из основателей партии демократических реформ и один из главных издателей Энциклопедического словаря Брокгауза и Ефрона, умерший, видимо, от голода и холода 22 марта 1919 года (надеюсь, он не был убит, точных данных о его смерти я не нашёл).

В «Вестнике Европы» он писал: «Тысячи людей – гласные уездных и земских собраний, члены училищных советов и разных земских комиссий, попечители школ, больниц и приемных покоев, санитарные и дорожные попечители – стали отдавать свои силы и свое время безвозмездной работе, часто весьма тяжёлой, ничего лично для себя от неё не ожидая… расходуя на земское дело свои собственные средства… Рядом с традиционным служением самому себе и «своим» становится служение более или менее обширному целому, раздвигающее умственный кругозор, возвышающее над мелкими будничными заботами, ведущее к созданию солидарности с обществом и народом… Что же заставило людей различных профессий, состояний, общественных положений отказаться от излюбленного русского девиза "Моя хата с краю, ничего не знаю!" и соединиться, часто в ущерб самим себе, в одной общей работе? Очевидно, не что иное, как сравнительная самостоятельность земской деятельности». [Вестник Европы, 1899, кн.2, с.800-802]

То есть объединённая свобода, свобода многих людей, делающих одно общее дело свободно и сообща, чувствуя, что на них устремлены глаза тех, кто их избрал, тоже свободно, делает невероятный рывок в жизни общества, в том числе и в хозяйственной, и в общественном благоустройстве, просвещении, здравоохранении, во всём, вплоть до обустройства музеев и картинных галерей. Конечно же, люди думали, что раз так можно в городе и в губернии, то так можно и в государстве. Значит надо создать общероссийские земские учреждения.

Я напомню, земство — результат освобождения крестьян. Если бы не было освобождения крестьян, не смогло бы заработать земство. Но земство двигало развитие общества дальше, в том числе помогая и крестьянам стать полноправными гражданами и городов, и сельских районов России.

Борис Николаевич Чичерин, говоря о значении свободы, рассуждает в том же «Вестнике Европы» в 1898 году: «Если хотят подрезать земство в самом его корне, подавить в нём всякую общественную инициативу и превратить его в мертвую машину, то нет лучшего средства, как подвергнуть его всесторонней регламентации. В настоящее время местные независимые люди продолжают принимать в нём живое участие единственно в следствие того, что они в нём чувствуют себя на свободе. Но поставьте их в бюрократические тиски, и они все уйдут». [«Вестник Европы» 1898, кн.6, с. 788] И добавим: вместо них придут чиновники, которые заинтересованы в своей карьере, в своих доходах, а вовсе не в общем деле. Чтобы общественное дело развивалось, общество должно быть свободным.

Князь Дмитрий Иванович Шаховской (1861 – 15 апреля 1939), один из замечательных деятелей земства с самого раннего возраста, человек, которого соратники называли «собирателем оппозиции», министр общественного призрения Временного правительства, Тверской и Ярославский земский деятель, один из руководителей Партии Народной свободы, убитый большевиками 15 апреля 1939 года на полигоне Коммунарка после многочисленных пыток и издевательств в застенках внутренней тюрьмы Лубянки, говорил, что земство, «это новое в русской жизни начало никогда не могло быть уничтожено в корне, и постоянный конфликт двух разнородных начал, естественно, приводил к воспитанию освободительных стремлений в русском обществе и создавал основу для их организованного роста. Идея политического освобождения неразрывно связывалась с самой сущностью земства и составляла его характеристическую черту» [Д.И. Шаховской. Пятидесятилетие земства. Очерки экономической деятельности земств. М., 1914. С.5.].

Вы видите, дорогие друзья, тот же принцип — свобода самоуправления, которая ведёт к политической свободе. И став крупным политическим деятелем, князь Дмитрий Иванович Шаховской осуществлял этот политический идеал и в своей жизни. О нём прекрасно пишет Ариадна Владимировна Тыркова-Вильямс, тоже активный деятель Партии Народной свободы, член её ЦК, которая познакомилась с князем Шаховским в Ярославле. Дмитрий Иванович Шаховской был человеком, который на примере этой свободы земства понял, что такое свобода, насколько она плодотворна и креативна, насколько она развивает общество и насколько без неё всё замирает. Мы с вами, дорогие друзья, не должны удивляться, что у нас сейчас экономическая стагнация — нет свободы политической, нет свободы экономической, нет свободы предпринимательства и самоуправления. Без гражданской и политической свободы общество начинает гнить неизбежно. Это известно как дважды два.

Сергей Юльевич Витте в своей записке 1899 года «Самодержавие и земство» писал: «Самоуправление, в той форме, в какой оно выражается в нашем земстве, то есть не в форме узкосословной или корпоративной, а в виде всесословного народного представительства в сфере местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства… В этом строе оно будет или плохим средством управления, или правильное и последовательное развитие начал его неизбежно приведет к властному участию выборных представителей населения в законодательстве и в верховном управлении». [С.Ю. Витте. Записка 1899 г. (Самодержавие и земство. Освобождение. Штуттгарт, 1903. стр.4]

В одном Сергей Юлиевич не прав — даже при самодержавном управлении земство показало исключительный успех. Но когда Витте это писал, ему важно было показать, что земство несовместимо с абсолютизмом, потому что он хотел урезать земство. На самом деле Сергей Юльевич Витте был далеко не столь однозначным либералом. Он стал таковым, когда понял, как умный человек, что будущее России либерально. Это случилось через несколько лет, уже в 1904-1905 годах, а до этого он во многом был противником земства, считал, что земство уничтожить невозможно, но урезать надо. И правильно отмечал, что если земство существует, то или оно будет ликвидировано абсолютизмом, или оно ликвидирует абсолютизм. А когда увидел, что земство в 1904-1905 году ликвидирует абсолютизм, понял, что его предсказание сбылось, и стал горячим сторонником парламентаризма. Собственно, манифест 17 октября 1905 года — в первую очередь результат работы Витте.

Так что земство и самоуправление расчистили путь к демократии в России.

Уже в 1859 году Никитенко в своём дневнике пишет: «Депутаты явно стремятся к конституции». Имеются в виду депутаты, только избранные для обсуждения вопросов самоуправления. В 1866 году он же записывает: «Земские учреждения наши важны не потому, что они есть, а потому что они могут проложить путь тому, что должно быть». То, что должно быть, — это парламент.

В исследовании либеральной тенденции земства очень большую роль сыграла Наталия Михайловна Пирумова. Её книга «Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала ХХ века», изданная в 1977 году, является замечательным исследованием в этом плане.

Мы не должны, дорогие друзья, преуменьшать роль советских исследователей — они разные. Многие люди стремились в советское время научить общество лучшему будущему. И этим, кстати, они отличаются от нынешних ученых — сейчас больше стараются угодничать. Сама Наталья Михайловна, которая родилась в 1923 году, а умерла в 1997 году, увидев уже новую Россию, — дочь убитых чекистами людей. Её отца, армянина, убили в 1938 году, а до этого гноили на Соловках. Её мать, происходившая из дворян русско-немецкого рода, умерла в концентрационном лагере. Наталья Михайловна воспитывалась у родственников. Она была убеждённым сторонником свободы. Её любимыми словами были: «Жизнь слишком коротка, чтобы посвящать её изучению злодеев». Поэтому и в коммунистическое время она изучала достойных людей и рассказывала о них. Её исследование о земском либеральном движении со всеми экивоками в сторону Ленина, без которых тогда было нельзя, тем не менее очень информативно, очень ценно, и я советую с ним познакомиться.

Высшие представители российской власти стремились к тому же самому. Пётр Александрович Валуев, министр внутренних дел, а в конце правления Александра II и председатель Совета Министров, ещё в 1863 году настойчиво предлагал Царю включить избранных представителей земства в Государственный совет, как противовес польскому восстанию. В 1868 году он записывает в свой дневник: «Нужно, чтобы русскому народу была дарована политическая жизнь (то есть управление государством — А.З.). Народ, которого политические права ограничиваются правом платить подати, правом ставить рекрут и правом кричать ура! ещё не имеет ассимиляционных сил… Для совершения, или даже для начатия примирения (с поляками – А.З.) нужно даровать что-нибудь полякам, а чтобы даровать что-нибудь им, нужно даровать и русским, если не более, то по крайней мере то же самое». Министр внутренних дел пишет, что надо и полякам, и русским дать самоуправление, сделать их политическим народом. 15 апреля 1863 года он открыто сказал Государю: «Мы признаёмся зрелыми и самостоятельными, когда нужны жертвы, преданность, умственный труд или кровь, и обращаемся в несовершеннолетних, когда речь о других проявлениях зрелости и самостоятельности» [т.1, с.340-341. Примечания 1868 года]. О каких других проявлениях речь? Естественно, о проявлениях самоуправления. Взрослый человек сам определяет свою судьбу, а нас опять делают несмышлёнышами — это говорит Государю в лицо его министр внутренних дел, и после этого не теряет свой пост.

В то время близкий его друг (потом они разошлись, стали много спорить) Михаил Катков в «Русском вестнике» в статье «Что нам делать с Польшей?» писал, что надо созвать Всероссийский земский собор как необходимую для блага страны организацию общественного мнения и как лучшее средство остановить польский сепаратизм. То есть речь идёт не о том, чтобы раздавить поляков, а о том, чтобы дать и им, и русским свободу. Эти люди — и главный идеолог Катков (а Катков с его «Русским вестником», безусловно, главный идеолог тогдашней России), и министр внутренних дел Валуев — одинаково говорят о том, надо давать свободу и русским, и полякам, объединять их свободой, а не железной рукой деспотизма. Вот о чём думали тогда, в 1860–е гг., в Петербурге на фоне восстания в Польше. Катков пишет: «Неизбежное зло нашей истории состоит в том, что доверие, соединяющее народ с верховной властью в неразрывное целое, и создавшее Русскую землю, не было совершенно обоюдным и взаимным… В развитии взаимного доверия между верховной властью и народом должно заключаться всё наше политическое развитие… Представительство в этом смысле может быть не чем иным, как правильно организованной силой общественного мнения. Общественное мнение есть великая сила нашего времени. Но сила эта может хорошо действовать только тогда, когда она группируется вокруг какой-нибудь правильной и законной организации…» [Что нам делать с Польшей? // Русский вестник, 1863 г.]

Заметьте, Катков пока ещё не пишет, что земская организация на уровне общегосударственной должна иметь только право суждения, но не право решающее. Право решающее, по его мнению, должно оставаться за монархической властью. В этом смысле они потом разойдутся с Валуевым, а их споры будут опубликованы в журнале «Русская старина» (1915 №10-12; 1916 №6). Но тогда они ещё едины. В нашем обществе привыкли, что власть врёт, что депутаты не избраны, а фактически назначены, что выборы фальсифицированы. Это не даёт обществу стабильности, это его разрушает. Не надо врать, что поляки свободны, надо дать им такие же права, как русским, а русским дать свободу. Вот что необходимо. Надо дать возможность людям говорить о своих нуждах открыто, а не запрещать, не зажимать их каждую минуту.

Как раз тогда специально для России немецкий юрист барон Август фон Гакстгаузен инициировал написание четырьмя немецкими профессорами книги «Конституционное начало», которая в 1886 году была переведена Кавелиным и Утиным и издана в России.

В своей записке Витте пишет: «Земство пришло в упадок бесспорно потому, что поставлено было Правительством в ненормальные условия, но изменить эти условия, дать ему свободу без последующего изменения самодержавного строя государства, было нельзя». И он прав. И изменения произошли, а иначе была бы стагнация и новая Крымская катастрофа. Потом, конечно, катастрофа произошла — это Русско-японская война. Вот пример того, к чему приводит новая стагнация. Но после этого как раз была и революция, и парламентаризм в России.

Сергей Фёдорович Платонов в своих «Лекция по русской истории», которые охватывают период с древнейших времён как раз до Александра III пишет: «Самоуправление получило столь широкий характер, что многими было понято как переход к представительному образу правления. Поэтому со стороны правительства, вскоре же по введении земских учреждений, стало заметно намерение удерживать деятельность земств в круге исключительно местных дел и не дозволять общения между собой земских корпораций различных губерний» [С.Ф. Платонов. Лекции… с.718]. Но само земство всячески противилось этому.

Московское дворянство ещё на Московском дворянском собрании 11 января 1865 года 270 голосами «за» против 36 приняло адрес Государю, в котором было сказано: «Призванному Вами, Государь, к новой жизни земству, при полном его развитии суждено навеки упрочить славу и крепость России… (просим же) довершить государственное здание созванием общего собрания выборных людей от Земли Русской для обсуждения нужд, общих всему государству и второго собрания из представителей одного дворянского сословия». Понятно, что московское дворянство говорит фактически об английской парламентской модели — о Государе, правящем вместе с Палатой Общин и Палате Лордов.

В ответ на это Царь не посадил, не расстрелял, не сослал подписавших адрес, но вступил в диалог с московским дворянством и сделал это аккуратным образом. Он написал рескрипт на имя министра внутренних дел, в котором дал отповедь московским дворянам: «Никому… не предоставлено предупреждать мои непрерывные о благе России попечения и предрешать вопросы о существенных основаниях её общих государственных учреждений. Ни одно сословие не имеет права говорить именем другого сословия. Никто не призван принимать на себя передо мной ходатайство об общих пользах и нуждах государства. Подобные уклонения от установленного действующими узаконениями порядка могут только затруднять меня в исполнении моих предначертаний, ни в каком случае не способствуя достижению той цели, к которой они могут быть направлены… Поручаю Вам поставить о сем в известность всех генерал-губернаторов и губернаторов тех губерний, где учреждены дворянские собрания или имеют быть учреждены собрания земские».

Это распоряжение, которое, кстати, было дано Валуеву, а Александр знал, что Валуев сам сторонник парламентских форм, очень характерно. Царь говорит — я сам введу общие государственные учреждения в своё время, я знаю подходящие сроки и знаю нужную форму. Прав ли он? Знает ли он сроки и формы? Увы, абсолютная власть ведет к самоуверенности, и такой правитель часто думает, что он знает всё лучше всех. Но это далеко не всегда так. И, возможно, в этом была ошибка Александра II.

В сентябре 1865 года Император в подмосковном имении Ильинское, которое только что было выкуплено им для нужд своей семьи, даёт аудиенцию звенигородскому уездному предводителю дворянства Дмитрию Дмитриевичу Голохвастову (1839-1892), славянофилу из старинного рода, основатель которого выехал из Литвы в Москву при князе Дмитрии Донском.

Брат Голохвастова Павел Дмитриевич при Александре III составил по поручению тогдашнего министра внутренних дел - графа Николая Павловича Игнатьева проект о созыве Всероссийского земского собора. Этот проект вызвал ярость К.П.Победоносцева и был отвергнут, хотя Александр III к идеям этого плана относился в целом положительно. И граф Игнатьев, и Павел Дмитриевич Голохвастов были смещены со своих постов.

Голохвастовым принадлежала усадьба Покровское-Рубцово в Звенигородском уезде. Кстати, жене Павла Дмитриевича Голохвастова красавице Ольге Андреевне, урождённой Карамзиной, внучке великого историка, внебрачной дочери Андрея Николаевича от Евдокии Ростопчиной, Тютчев посвятил одно из своих поздних любовных стихотворений, очень грустное:

Играй, покуда над тобою
Еще безоблачна лазурь,
Играй с людьми, играй с судьбою,
Ты, жизнь, назначенная к бою,
Ты, сердце, жаждущее бурь! ‎
Как часто, грустными мечтами
Томимый, на тебя гляжу,
И взор туманится слезами…
Зачем? Что общего меж нами?
Ты жить идешь, я ухожу.

Это стихотворение 1862 года, Ольга Андреевна была ещё девицей. Она вышла замуж в 1863 году в возрасте двадцати трёх лет.

Беседа Дмитрия Дмитриевича Голохвастова с Александром II в сентябре 1865 года исключительно интересна, и сохранилось её содержание благодаря записи самого Голохвастова. В ней, если эта запись верна, а скорей всего это так, очень ясно показана мотивация Александра II, почему он не хотел давать путь парламентским всероссийским земским учреждениям.

«Я вызвал тебя как здешнего предводителя (а Голохвастов подписал тот адрес Московского дворянства 1865 года), — сказал Император, — хотя я должен был бы на тебя сердиться, но я не сержусь и хочу, чтобы ты сам был судьей в своем деле. Подумай и скажи, каково мне было знать, что ты публично, при всей зале, позоришь именем «опричников» тех людей, которых я удостоил доверия...» Голохвастов просил позволения объяснить употребленное им выражение. «Говори правду, я всегда охотно её слышу», — ответил Император. Голохвастов уверял, что под словом «опричники» он разумел не дружину Иоанна Грозного, а все, что по своим целям, понятиям, стремлениям стоит опричь земщины, то есть вне или в стороне от народа. «Важно не слово, а дело, — заметил Государь. — Что значила вся эта выходка... Чего вы хотели? Конституционного образа правления?» Выслушав утвердительный ответ Голохвастова, Император продолжал: «И теперь вы, конечно, уверены, что я из мелочного тщеславия не хочу поступиться своими правами! Я даю тебе слово (противная привычка, усвоенная всем нашим чиновничеством, обращаться на «ты», тогда как к нему обращаются на «вы» — А.З.), что сейчас, на этом столе, я готов подписать какую угодно конституцию, если бы я был убеждён, что это полезно для России. Но я знаю, что сделай я это сегодня, и завтра Россия распадется на куски. А ведь этого и вы не хотите. Ещё в прошлом году вы сами и прежде всех мне это сказали» [С.С. Татищев. т.1 С.576].

Всё окончилось хорошо, Император и Дмитрий Голохвастов расстались друзьями. Но важна мотивация Императора — распад России. Распад страны — это аргументация любого абсолютистского правителя. А на самом деле именно из-за абсолютистского правления происходит стагнация развития, незаинтересованность людей в государстве, которое не может обеспечить достойную жизнь, да ещё и гнетёт их свободу, и в итоге все, кто могут, пытаются разбежаться, что мы видели прекрасно, когда рушился в 1991 году Советский Союз.

Так что Александр II здесь приводит аргументы псевдо государственников, которые управляют деспотически, потому что так, конечно, проще, но не понимают, что всю жизнь палкой управить нельзя, в итоге все разбегутся, как подросшие дети убегают от отца, который силой их принуждает исполнять свою волю. Попробуй совместно формировать волю государства — народ и царь — тогда всё изменилось бы, тогда было бы иначе.

Надо сказать, что москвичи не остановились на том дворянском адресе 1865 года. В ноябре 1870 года уже Московская городская Дума подаёт Государю новый адрес. Новый, но близкого содержания: «Никто не стяжал таких прав на благодарность народа, как Вы, Государь, и никому не платит народ такой горячей привязанностью. От Вас принял он дар и в Вас же самих продолжает он видеть надежнейшего стража усвоенных им вольностей, ставших для него отныне хлебом насущным. От Вас одних ожидает он завершения Ваших благих начинаний и первее всего — простора мнению и печатному слову, без которого никнет дух народный и нет места искренности и правде в его отношениях к власти; свободы церковной, без которой недействительна и сама проповедь; наконец, свободы верующей совести — этого драгоценнейшего из сокровищ души человеческой. Государь, дела внешние и внутренние связуются неразрывно. Залог успеха в области внешней лежит в той силе народного самосознания и самоуважения, которую вносит государство во все отправления своей жизни. Только неуклонным служением началу народности укрепляется государственный организм, стягиваются с ним его окраины и создаётся то единство, которое было неизменным историческим заветом Ваших и наших предков и постоянным знаменем Москвы от начала её существования» [Адрес Московской думы в ноябре 1870 С.C. Татищев, т.2. с.51].

Государь опять не принял этот адрес. Опять уже новому министру внутренних дел Тимашёву заявил, что этот адрес неприличен, и он отказывается его принять. Но что важно — что эти адреса поступают — адреса с требованием продолжать реформы. Диалог власти с народом продолжается. Разве сейчас Московская Дума такие адреса пишет верховной власти? Разве, если бы такой адрес был написан, он был бы воспринят без репрессий? А тогда всё это принималось именно так. Всесословные учреждения жаждали не расширения своей власти для себя. Они понимали, что для блага России необходимо сделать государство всенародным, свободным, пусть и с монархической властью, как тогда было и в Германии, и в Великобритании, и во Франции – почти повсюду в Европе.

Земство, вступая в свои права, требовало парламентаризма, требовало свободы. Государство боялось ответить «да», но и не могло ответить «нет», и процесс развития, политического и социального, продолжался.